АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 мая 2016 г. по делу в„– А56-27265/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Савицкой И.Г., Самсоновой Л.А., рассмотрев 11.05.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2015 (судья Галкина Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015 (судьи Толкунов В.М., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу в„– А56-27265/2015,

установил:

Местная администрация муниципального образования "Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области", место нахождения: 188531, Ленинградская область, Ломоносовский район, поселок Большая Ижора, улица Астанина, дом 5, ОГРН 1024702184704, ИНН 4720008191 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление), от 15.01.2015 по делу в„– 1039-04-1937-А/14.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Петергоф", место нахождения: 198510, Санкт-Петербург, город Петергоф, улица Аврова, дом 2, литера "А", ОГРН 1097847128500, ИНН 7819310720 (далее - ООО "Петергоф"); общество с ограниченной ответственностью "Исток", место нахождения: 188502, Ленинградская область, Ломоносовский район, деревня Горбунки, ОГРН 1034702181249, ИНН 4720011959 (далее - ООО "Исток").
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015, требования Администрации удовлетворены.
В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит отменить решение от 10.08.2015 и постановление от 25.12.2015 и принять новый судебный акт. Податель жалобы ссылается на то, что, исходя из условий Договора от 28.06.2011 в„– РУ-1, Администрация наделила ООО "Исток" функциями органа власти по ведению книги регистрации захоронений, формированию и сохранности архивного фонда учета захоронений. На момент возбуждения антимонопольного дела ООО "Исток" при осуществлении хозяйственной деятельности фактически пользовалось преимущественным правом по оказанию комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования "Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области" на территории кладбища по прейскуранту, согласованному с муниципальным образованием.
Администрация в отзыве на жалобу против доводов Управления возражает и считает, что кассационная жалоба УФАС удовлетворению не подлежит.
В отзыве ООО "Исток" также просит оставить жалобу Управления без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Как видно из материалов дела, между Администрацией и ООО "Исток" заключен Договор от 28.06.2011 в„– РУ-1 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших, последующим содержанием захоронений.
ООО "Петергоф" обратилось в прокуратуру Ломоносовского района Ленинградской области с заявлением, по результатам рассмотрения которого УФАС 15.01.2015 вынесло решение по делу в„– 1039-04-1937-А/14, согласно которому в действиях Администрации признано нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ).
На основании указанного решения Управлением выдано предписание от 15.01.2015, обязывающее Администрацию в срок до 19.02.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона в„– 135-ФЗ, выразившееся в создании дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, и в ограничении доступа к участию в торгах на право осуществления работ по благоустройству муниципальных кладбищ, а именно:
- в вышеуказанный срок исключить из договора от 28.06.2011 в„– РУ-1 (далее - Договор) пункты, предоставляющие ООО "Исток" приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования "Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области", а также исключить пункты, возлагающие на ООО "Исток" обязанности и функции, не входящие в гарантированный перечень услуг по погребению: предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище); текущее содержание и благоустройство кладбища; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.
Не согласившись с законностью указанных решения и предписания, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции указал на отсутствие у антимонопольного органа оснований для принятия оспариваемых решения и предписания от 15.01.2015 по делу в„– 1039-04-1937-А/14, в связи с чем признал указанные ненормативные акты УФАС недействительными.
Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции, оставив его решение без изменения.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебных актов.
Целями Закона в„– 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона в„– 135-ФЗ).
Статьей 15 (часть 1) Закона в„– 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
В силу части 3 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Закона в„– 131-ФЗ, Областному закону Ленинградской области от 10.07.2014 в„– 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области", к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон в„– 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов в целях реализации своих полномочий в данной сфере создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статья 29 Закона в„– 8-ФЗ). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Таким образом, органы местного самоуправления наделены правом создания специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Судебными инстанциями по материалам дела установлено, что для оказания ритуальных услуг населению Ломоносовского района Ленинградской области Администрацией учреждено ООО "Исток", с которым заключен Договор от 28.06.2011 в„– РУ-1 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших, последующим содержанием захоронений.
В оспариваемом решении УФАС Администрации вменяется предоставление ООО "Исток" приоритетного права на оказание комплекса ритуальных услуг населению.
Так Управлением установлено, что в силу пункта 1.4 Договора ООО "Исток" (далее - Общество) предоставлено приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования на территории кладбища муниципального образования, по прейскуранту, согласованному с муниципальным образованием; пунктом 2.4.4 Договора от 28.06.2011 в„– РУ-1 Общество наделено преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища, установку или замену памятников, оград и других надмогильных сооружений, их обслуживание.
Однако, как следует из материалов дела и установлено судами дополнительным соглашением от 14.03.2014 пункт 2.2.4 названного Договора исключен.
Таким образом, на момент возбуждения Управлением дела (12.11.2014) и принятия им решения (24.12.2015) ООО "Исток" уже не было наделено по названному Договору преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища. Иных доказательств, подтверждающих преимущественное право оказания ритуальных услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища Управление судам не представило.
При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что Управление не доказало нарушение Администрацией части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Статьей 9 Закона в„– 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, оказание которых производится на безвозмездной основе. Услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
В силу статьи 8 Закона в„– 8-ФЗ специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу или близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
В согласованный с Администрацией прейскурант цен на оказание ООО "Исток" ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших на Большеижорском кладбище, входят такие услуги, как: отвод места на кладбище, выдача справки с выходом на кладбище с целью проверки состояния захоронения и подтверждения захоронения на конкретном кладбище.
Антимонопольный орган установил, что названным Договором на ООО "Исток" возложены обязанности и функции, которые не входят в вышеназванный перечень: предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище); текущее содержание и благоустройство кладбища; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах. В связи с этим действия Администрации Управлением признаны нарушающими требования Закона в„– 131-ФЗ.
Согласно пункту 1 статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (пункт 2 статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ). Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 названной статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение. Стоимость указанных услуг определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 названного Федерального закона.
По мнению антимонопольного органа, в названном Договоре предусмотрены обязанности и функции ООО "Исток", не входящие в вышеприведенный гарантированный перечень услуг по погребению, а именно: предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище); текущее содержание и благоустройство кладбища; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах. В соответствии с пунктом 2.3.2 Договора на ООО "Исток" возложена обязанность обеспечивать ведение и сохранность книги регистрации захоронений на кладбище.
В соответствии с пунктом 2.3.10 договора ООО "Исток" обязано обеспечивать внесение записи о произведенном захоронении в архивную книгу регистрации с указанием предоставленного участка в день захоронения и ставить оттиск штампа на первичном гербовом свидетельстве о смерти.
В случае захоронения по повторному свидетельству о смерти ответственным лицом ООО "Исток" заказчику может выдаваться заверенная штампом ООО "Исток" выписка из книги регистрации захоронений. В согласованный с Администрацией прейскурант цен на оказание ООО "Исток" ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших на Большеижорском кладбище, входят такие услуги, как: отвод места на кладбище, выдача справки с выходом на кладбище с целью проверки состояния захоронения и подтверждения захоронения на конкретном кладбище.
Управление считает, что функции по предоставлению места на кладбище (отвод места на кладбище), а также по ведению учета захоронений должна осуществлять Администрация, а не ООО "Исток".
В данном случае судами по материалам дела установлено, что определение ООО "Исток" наличия свободного места на кладбище и возможности осуществить погребение на основании волеизъявления умершего в соответствии с оформленными заказами носит технологический характер, для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения Администрации, регистрация захоронений на кладбище ведется ООО "Исток" с целью упорядочения и идентификации (инвентаризации) мест погребения.
При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что наделение ООО "Исток", как специализированной службы по вопросам похоронного дела, данными технологическими функциями не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции, поскольку обратное антимонопольным органом не доказано.
Доказательств того, что возложение на ООО "Исток" указанных функций могло создать преимущественные условия для деятельности названного Общества как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, Управлением судам не представлены.
Относительно текущего содержания и благоустройство кладбища, по мнению антимонопольного органа, Администрации следовало отобрать организацию для проведения данных работ по результатам проведения конкурса.
Торги на выполнение работ, оказание услуг по благоустройству муниципальных кладбищ и содержанию мест захоронений в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Администрацией не проводились, что повлияло конкуренцию среди неограниченного круга хозяйствующих субъектов за право участвовать в торгах и является нарушением части 2 статьи 17 Закона в„– 135-ФЗ.
В данном случае суды обоснованно отклонили позицию антимонопольного органа исходя из следующего.
Частью 2 статьи 17 Закона в„– 135-ФЗ предусмотрено, что "наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений".
Таким образом, статьей 17 Закона в„– 135-ФЗ установлены требования к проводимым торгам, запросам котировок, запросам предложений и нарушение названной нормы может быть допущено при проведении названных процедур.
Как правильно сделали вывод судебные инстанции, если же торги в данном случае не проводились, то сам по себе факт того, что работы по благоустройству муниципального кладбища и содержанию мест захоронений производились специализированной организацией на основании заключенного с органом местного самоуправления договора без проведения торгов, не образует указанного в части 2 статьи 17 Закона в„– 135-ФЗ нарушения.
Таким образом, Управления не доказало нарушение Администрацией положений части 2 статьи 17 Закона в„– 135-ФЗ.
Также суды обоснованно учли, что решением Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 19.03.2014 в„– 12 "О передаче органами местного самоуправления МО Большеижорское городское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области осуществления своих полномочий в части, касающейся организации ритуальных услуг населению, органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области" отдельные полномочия Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах поселения, а именно: обеспечение прав граждан на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению умерших (погибших); на погребение умерших, не имеющих родственников; на погребение умерших, личность которых не установлена, специализированной службой по вопросам похоронного дела муниципального района, на которую, в соответствии с действующим законодательством возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, - переданы МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области.
В названном решении указано, что в случае согласия органов местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район администрации МО Большеижорское городское поселение следует поручить разработать и заключить с Главой администрации МО Ломоносовский муниципальный район Соглашение о передаче органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области вышеуказанных полномочий Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах поселения. Передавались ли фактически указанные полномочия Администрацией органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, антимонопольный орган при рассмотрении дела не установил.
Факт того, что в случае если полномочия Администрацией все же были переданы МО Ломоносовский муниципальный район, каким образом осуществлялось взаимодействие между Администрацией, ООО "Исток" и МО Ломоносовский муниципальный район с учетом уже заключенного договора от 28.06.2011 в„– РУ-1, - антимонопольным органом не устанавливалось; какой именно орган местного самоуправления с учетом решения Совета депутатов от 19.03.2014 в„– 12 на момент возбуждения антимонопольного дела был ответственным за организацию ритуальных услуг населению в границах муниципального Большеижорское городское поселение, Управление также не установило.
При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что правомерность и обоснованность оспариваемого решения и выданного на его основе предписания антимонопольный орган по материалам дела не доказал.
Кассационная инстанция считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2015 по делу в„– А56-27265/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий
А.В.АСМЫКОВИЧ

Судьи
И.Г.САВИЦКАЯ
Л.А.САМСОНОВА


------------------------------------------------------------------