АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 апреля 2016 г. по делу в„– А21-3862/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Самсоновой Л.А., рассмотрев 25.04.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Скибы Вячеслава Валерьевича на решение Арбитражного суда Калининградской области от 05.10.2015 (судья Залужная Ю.Д.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу в„– А21-3862/2015,

установил:

Индивидуальный предприниматель Скиба Вячеслав Валерьевич (ОГРНИП 304390503500070, ИНН 390804826988; далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (место нахождения: 190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, 39, ОГРН 1097847327709, ИНН 7838434432; далее - управление, Ространснадзор) от 18.05.2015 в„– 07-45-08/110-1 по делу об административном правонарушении в„– 07-45-08/110, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением суда от 05.10.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 25.01.2016, предпринимателю отказано в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять новое решение - отменить оспариваемое постановление управления за отсутствием в действиях заявителя состава правонарушения, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, отсутствие судебной оценки его объяснениям по существу вменения. Скиба В.В. считает незаконным требование Ространснадзора о назначении ответственного за обеспечение транспортной безопасности именно водителя микроавтобуса. Как указывает предприниматель, в рассматриваемой ситуации назначенное им ответственным за обеспечение транспортной безопасности должностное лицо (исполнительный директор Бородулин А.И., имеющий соответствующее образование, обучавшийся транспортной безопасности) отвечает за транспортную безопасность одновременно на всех транспортных средствах предпринимателя, что соответствует значимым нормативным положениям - части 4 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 в„– 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности, Закон в„– 16-ФЗ), пункту 5.3 части II ("Автомобильный транспорт") Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 в„– 42 (далее - Требования); приказ о назначении ответственного в материалах дела имеется.
Представители предпринимателя и управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке (с учетом части 5.1 статьи 211 АПК РФ).
Как видно из материалов дела и установлено судами, в апреле - мае 2015 года в ходе плановой выездной проверки в отношении предпринимателя Скибы В.В. управлением выявлены следующие нарушения обязательных требований:
- не обеспечено проведение оценки уязвимости транспортных средств (ТС) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ТС, что является нарушением пункта 5.7 части II Требований;
- назначение ответственных за обеспечение транспортной безопасности на каждом ТС Скибой В.В. произведено с нарушением пункта 5.3 части II Требований;
- не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ТС, что является нарушением пункта 5.6.4 части II Требований.
Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 05.05.2015 в„– 07-44-08/151 (А) (представлен в материалы дела с приложением в„– 1 - перечнем исследованных в ходе проверки документов; том дела I, листы 127 - 131).
По результатам проверки 05.05.2015 выдано предписание об устранении выявленных нарушений; 07.05.2015 в отношении Скибы В.В. составлен протокол об административном правонарушении применительно к части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ (том дела I; листы 7-9, 132-133).
Должностным лицом Ространснадзора вынесено постановление от 18.05.2015 в„– 07-45-08/110-1 по делу об административном правонарушении в„– 07-45-08/110, согласно которому предприниматель Скиба В.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ и привлечен к административной ответственности в виде 30 000 руб. штрафа (по пункту 5.7 части II Требований предприниматель к административной ответственности не привлекался в связи с пропуском срока давности; том дела I, листы 10 - 14).
Не согласившись с указанным постановлением, Скиба В.В. обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Суды двух инстанций отказали в удовлетворении заявления, признав доказанными событие административного правонарушения и вину предпринимателя, не усмотрев нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что выводы судов нельзя признать соответствующими всем фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам; без должного внимания судебных инстанций оставлен ряд фактов и доказательств, которые должны быть оценены в данном случае с целью полного, объективного и всестороннего решения вопроса о наличии либо отсутствии оснований для привлечения заявителя к административной ответственности.
В силу части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на индивидуальных предпринимателей в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
Согласно статье 1 Закона в„– 16-ФЗ объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя: а) железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; б) метрополитены; в) тоннели, эстакады, мосты; г) морские терминалы, акватории морских портов; д) порты, которые расположены на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений, выдаваемых в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, судоходные гидротехнические сооружения; е) расположенные во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственные острова, установки, сооружения; ж) аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств; з) участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочные площадки, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование, определяемые Правительством Российской Федерации (пункт 5); силы обеспечения транспортной безопасности - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств (пункт 7.2); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9); транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10); транспортные средства - устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами, и включающие в себя (пункт 11).
Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (часть 1 статьи 2 Закона о транспортной безопасности).
К основными принципами обеспечения транспортной безопасности законодатель, в частности, относит законность; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; взаимную ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности; взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 3 Закона в„– 16-ФЗ).
Согласно положениям статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено названным Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1). Субъект транспортной инфраструктуры, перевозчик вправе возлагать на персонал (экипаж) транспортных средств обязанности по обеспечению транспортной безопасности транспортного средства в объеме, не препятствующем исполнению служебных обязанностей персонала, связанных с обеспечением безопасности перевозки (часть 4).
Согласно пунктам 3 и 4 части II Требований последние применяются в отношении ОТИ и ТС эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации. Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.
Субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры (пункт 5.1 части II Требований); назначить на каждом ОТИ первой, второй или третьей категории должностное лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности ОТИ (пункт 5.2 части II Требований); назначить на каждом ТС лицо, занимающее должность на ТС, ответственное за обеспечение транспортной безопасности ТС (пункт 5.3 части II Требований); разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС (пункт 5.6 части II Требований), в том числе номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (пункт 5.6.4 части II Требований).
Суды установили, что предприниматель Скиба В.В. имеет лицензию от 21.10.2013 в„– АСС-39-204738 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, и на законном основании использует для выполнения пассажирских перевозок 18 микроавтобусов на маршрутной сети Калининграда; следовательно, предприниматель является субъектом транспортной инфраструктуры. Эти выводы подтверждаются материалами дела.
Вместе с тем по настоящему делу (ввиду приведенных нормативных положений, привлечения предпринимателя к административной ответственности за нарушение определенных пунктов части II Требований, а равно столь же определенных выводов, отраженных управлением в указанных выше акте проверки, протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении) необходимо учитывать следующее.
Задачи законодательства об административных правонарушениях носят комплексный характер; одной из них является предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 КоАП РФ).
Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ).
Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Системная оценка указанных норм права обязывает к выводу о том, что каждый раз и в каждом конкретном случае административный орган в охраняемых законом интересах должен (по итогам административного преследования) установить значимые обстоятельства в таком объеме и с тем, чтобы уличенный им правонарушитель и потенциальные правонарушители четко понимали, каким образом в дальнейшем они должны исключить для себя противоправное поведение, какие конкретные меры они должны принять с тем, чтобы их последующая деятельность стала правомерной, в полной мере отвечала требованиям публичного правопорядка. Иначе страдает правовая определенность, административное наказание лишается целевого (превентивного, предупредительного) признака.
Из представленных управлением материалов административного производства (процессуальных документов) невозможно однозначно понять, каким образом предприниматель может и должен действовать далее с тем, чтобы исключить для себя нарушение пунктов 5.3 и 5.6.4 части II Требований: кого еще и в каком количестве ему надлежит назначить на те или иные должности, связанные с обеспечением транспортной безопасности принадлежащих ему ТС, какова должна в связи с этим быть соответствующая номенклатура должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС, кого и в каком количестве Ространснадзор считает упомянутым персоналом как законным средством обеспечения транспортной безопасности для 18 ТС, принадлежащих предпринимателю.
К такому выводу суд кассационной инстанции приходит по следующим основаниям, а также с учетом следующих имеющихся в деле документов.
Как установлено судом первой инстанции, приказом от 09.01.2015 в„– 1 ответственным за обеспечением транспортной безопасности по всем ОТИ и ТС предпринимателя Скибы В.В. назначен Бородулин А.И. (том дела I, лист 16).
В материалах дела имеется копия выданного Бородулину А.И. удостоверения Института предпринимательства и торговли Калининградской ТПП (регистрационный номер 002) о краткосрочном повышении им квалификации в ноябре 2011 года по программе "Транспортная безопасность на автомобильном и электрическом городском наземном пассажирском транспорте".
Также в деле имеются копии документов, представленные предпринимателем в подтверждение соответствия Бородулина А.И. занимаемой должности, ввиду требований части 1 статьи 10 Закона в„– 16-ФЗ: медицинская справка от 12.04.2013 серии 2711 в„– 24294, заключение врача от 16.04.2013, справка УВД по Калининградской области от 04.05.2011 серии А в„– 020256 об отсутствии судимости (том дела I; листы 57 - 60).
Во исполнение пункта 5.6 части II Требований заявителем представлен приказ от 09.01.2015 в„– 1а об утверждении и принятии к исполнению внутренних организационно-распорядительных документов ИП Скибы В.С., направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ИП Скибы В.В., и являющихся приложением к этому приказу; этот приказ и упомянутые выше документы (наряду с другими, подтверждающими реализацию требований по обеспечению транспортной безопасности) отражены в перечне документов, представленных в ходе проведенной управлением проверки (том дела I; листы 115 - 116, 130 - 131).
В деле также имеется полученное в рамках проверочного мероприятия письменное объяснение представителя заявителя Бородулина А.И. по всем пунктам вменения, с четкими и исчерпывающими ответами не предъявляемые обвинения (том дела I, лист 134).
Все эти документы не получили системной оценки в рамках судебного разбирательства; их анализ не нашел какого-либо непосредственного отражения в протоколе об административном правонарушении, оспариваемом постановлении Ространснадзора, иных имеющихся в деле материалах административного производства.
Вместе с тем от такой оценки зависит вывод о наличии правовых и фактических оснований для избрания в отношении предпринимателя конкретной меры административной ответственности либо для освобождения его от таковой по тем или иным реабилитирующим либо нереабилитирующим признакам, включая и эпизод вменения, по которому истек срок давности привлечения к административной ответственности (пункт 5.7 части II Требований) применительно к части 7 статьи 210 АПК РФ.
Суды ограничились указанием на то, что, как следует из отзыва управления, предпринимателем Скибой В.В. не представлены документы, свидетельствующие о проведенных мероприятиях ни на момент проведения проверки, ни на момент составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении. Суды сочли, что в деле нет доказательств принятия предпринимателем Скибой В.В. необходимых мер по указанным фактам; на момент проведения плановой проверки предпринимателем не представлены доказательства прохождения обучения ответственного за обеспечение транспортной безопасности, а также доказательства проверки ответственного лица за обеспечение транспортной безопасности согласно части 1 статьи 10 Закона в„– 16-ФЗ. Как указал апелляционный суд, судом первой инстанции обоснованно установлено, что документов при рассмотрении административного дела, подтверждающих прохождение или намерений прохождения обучения ответственного за обеспечение транспортной безопасности, представлено не было.
Все эти указания судов, как следует из вышеизложенного, не соответствуют материалам дела. Последние же свидетельствуют, если и не о безупречной реализации предпринимателем всех требований по обеспечению транспортной безопасности, то об очевидном стремлении заявителя к таковой. В контексте изложенного кассационная инстанция учитывает, что к ее компетенции относится не оценка фактических обстоятельств дела при их установлении, а проверка законности этой оценки.
Кроме того, необходимо обратить внимание на следующее.
По смыслу пункта 5.3 части II Требований буквальное и системное толкование содержащейся в этом пункте нормы права исключает признание обязательным назначения на каждое ТС своего (отдельно взятого) ответственного лица. Иное толкование противоречит существующим реалиям, поскольку не соотносится с реальными возможностями по трудовому найму в условиях определенных территорий, численности автопарка и населения. Такое (иное) толкование не предлагается и Ространснадзором в данном случае.
В отзыве на заявление Скибы В.В. управление (в части эпизода применительно к пункту 5.3 части II Требований) возражает: административный орган вменяет нарушение указанного пункта в связи с тем, что ответственным лицом за обеспечение транспортной безопасности на всех транспортных средствах назначено одно лицо - Бородулин А.И., который (один человек) не может обеспечить транспортную безопасность на 18 транспортных средствах, находящихся на различных маршрутах города (том дела I; листы 24 - 26).
При этом предприниматель в поданном в арбитражный суд заявлении приводит следующие объяснения, не получившие какой-либо судебной оценки: из позиции заинтересованного лица следует, что я должен назначить на каждом транспортном средстве (на каждом микроавтобусе) лицо, занимающее должность ответственного за обеспечение транспортной безопасности. Дело в том, что в данном маршрутном автобусе имеется только один водитель, который должен управлять автомобилем. Водитель не может быть должностным лицом. Более того, должностные лица должны пройти подготовку и получить образование, но водитель таким лицом не является. Со ссылкой на часть 4 статьи 4 Закона о транспортной безопасности Скиба В.В. указывает, что водитель является единственным персоналом, который должен управлять автомобилем; он не может быть должностным лицом, которое отвечает за безопасность при постороннем вмешательстве. В апелляционной жалобе предприниматель также указывает на то, что за каждым маршрутным автобусом невозможно установить должностное лицо, чтобы он находился в автомобиле и следил за всеми транспортными средствами одновременно; заявителем документально подтверждено прохождение обучения ответственного за обеспечение транспортной безопасности, но позиция управления заключается в том, чтобы на каждом маршрутном микроавтобусе находилось лицо, ответственное за безопасность (том дела I, лист 4; том дела II, листы 5 - 6).
В свою очередь из отзыва управления на заявление предпринимателя нельзя понять, какими объективными и законными критериями руководствуется административный орган при констатации явного несоответствия между количеством транспортных средств (18 единиц) и ответственных (1 лицо); какими нормативными требованиями предусмотрено постоянное присутствие ответственного лица на транспортном средстве, на протяжении всего периода его движения по маршруту; в силу каких нормативных требований обучение всех либо некоторых водителей в данном случае по смыслу пункта 7.2 статьи 1, части 4 статьи 4, статьи 12.1 Закона в„– 16-ФЗ приравнивается к необходимому и достаточному уровню обучения сил обеспечения транспортной безопасности.
Системная оценка значимого в связи с этим нормативного материала (с учетом фактической стороны конкретного дела и части 4 статьи 210 АПК РФ) не дана ни управлением, ни судами.
В связи с этим нельзя признать обоснованной ссылку судов на пункты 5.6.9 и 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 в„– 43 (поскольку железнодорожный транспорт в данном случае не рассматривается, а нарушение аналогичных пунктов части II подлежащих применению Требований непосредственно не соотносится с объектом вменения, указанным управлением в оспариваемом постановлении).
Административное судопроизводство в арбитражных судах не предполагает подмену судебной юрисдикцией юрисдикции административной и, более того, выход суда за пределы административного вменения.
Таким образом, надлежит признать, что суды необоснованно констатировали в данном случае событие и состав вмененного предпринимателю правонарушения, без учета требований статей 71 и 210 АПК РФ, всех имеющихся в деле доказательств. По делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.
Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статьи 286, 287 АПК РФ).
При отсутствии безусловных процессуальных оснований для отмены обжалуемых судебных актов (часть 4 статьи 288 АПК РФ) дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции применительно к части 3 статьи 288 АПК РФ с целью повторного, полного, всестороннего и объективного установления значимых юридических и доказательственных фактов.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует повторно (с учетом всех доводов участников спора и специфики административного судопроизводства, статей 210 и 211 АПК РФ) определить предмет доказывания по делу и ввиду имеющихся и дополнительно представленных доказательств решить вопрос о наличии либо отсутствии правовых и фактических оснований для привлечения заявителя к административной ответственности, о соответствии выводов административного органа принципу правовой определенности, принципам законности, неотвратимости, справедливости и целесообразности юридической ответственности, принять законное и обоснованное решение, решив (при необходимости) вопрос о распределении судебных расходов согласно правилам статьи 110 АПК РФ.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 05.10.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 по делу в„– А21-3862/2015 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
Л.А.САМСОНОВА


------------------------------------------------------------------