АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 июня 2016 г. по делу в„– А66-9890/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Подвального И.О., Савицкой И.Г., при участии от Правительства Тверской области Цветковой М.А. (доверенность от 18.03.2016 в„– 17), от общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" Жукова Ф.Ф. (доверенность от 25.11.2015), Алексеева А.А. (доверенность от 18.09.2015), Ильина А.С. (доверенность от 15.08.2015), рассмотрев 20.06.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" на решение Арбитражного суда Тверской области от 21.10.2015 (судья Белов О.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 (судьи Осокина Н.Н., Ралько О.Б., Смирнов В.И.) по делу в„– А66-9890/2015,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (место нахождения: 125445, Москва, Смольная ул., д. 24, стр. Д, ИНН 7743792870; ОГРН 110774674403084, далее - Общество, ООО "Шелл Нефть") обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Тверской области (место нахождения: 170000, г. Тверь, Советская ул., 44, ИНН 6905000054; ОГРН 1026900587702, далее - Правительство), выразившегося в уклонении от принятия распоряжения о размере субсидии, выплачиваемой филиалу Общества в городе Торжке Тверской области за 2013 год и возложении обязанности принять распоряжение о размере указанной субсидии в течение 10 рабочих дней с даты вступления в законную силу решения по данному делу.
Решением от 21.10.2015 суд отказал в удовлетворении заявления.
Постановлением от 25.01.2016 апелляционная инстанция оставила решение от 21.10.2015 без изменения.
При этом суды, сославшись на статьи 33, 78, 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), исходили из того, что при отсутствии в бюджете Тверской области средств в размере, достаточном для выплаты субсидии, она не может быть предоставлена, а равно, Правительством не может быть принято и соответствующее распоряжение о ее размере.
Кроме того, суды указали на то, что постановлением Правительства Тверской области от 24.12.2014 в„– 708-пп с 01.01.2015 приостановлено действие постановления администрации Тверской области от 28.08.2008 в„– 259-па "О порядке предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области" (далее - Порядок в„– 259-па).
В дальнейшем постановлением Правительства Тверской области от 14.12.2015 в„– 604-пп "О признании утратившими силу отдельных постановлений администрации Тверской области и Правительства Тверской области" (далее - Постановление в„– 604-пп) Постановление в„– 259-па признано утратившим силу.
В кассационной жалобе и дополнениях к ней Общество, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение.
Как указывает податель жалобы, у Правительства отсутствовали правовые и фактические основания для непринятия соответствующего распоряжения.
Кроме того, по мнению подателя жалобы, судами неправильно применен пункт 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.05.2016 на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрение кассационной жалобы откладывалось до 15 час. 15 мин. 20.06.2016.
Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.06.2016 в соответствии с частями 2 и 3 статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Александровой Е.Н., ранее участвовавшей в рассмотрении кассационной жалобы Общества, на судью Подвального И.О. в связи с нахождением судьи Александровой Е.Н. в отпуске.
В связи с этим в соответствии с частью 5 статьи 18 АПК РФ судебное разбирательство произведено с самого начала.
В судебном заседании представители Общества поддержали доводы жалобы и дополнений к ней, а представитель Правительства возражал против удовлетворения жалобы и просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, Обществом в г. Торжке реализован проект по созданию производства смазочных материалов, обеспечивающего создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области, в связи с чем филиал Общества в соответствии с пунктами 5.1 - 5.4 Порядка в„– 259-па обратился в уполномоченный орган, которым является Министерство экономического развития Тверской области с заявлением о предоставлении субсидии за 2013 год.
После рассмотрения названного заявления и приложенных к нему документов на основании пункта 5.10 Порядка в„– 259-па в отношении Общества принято распоряжение Правительства от 04.12.2013 в„– 614-рп "О предоставлении субсидии из областного бюджета Тверской области филиалу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" в городе Торжке Тверской области".
В соответствии с пунктом 5.15 Порядка в„– 259-па для получения субсидии инвестор, в отношении которого издано распоряжение Правительства, предусмотренное в пункте 5.10 Порядка, в срок до 30 апреля года, следующего за годом, в котором было издано указанное распоряжение, представляет в уполномоченный орган письменное заявление с приложением документов, указанных в названном пункте Порядка в„– 259-па.
Общество в лице филиала 29.04.2014 направило в адрес Министерства экономического развития Тверской области заявление от 25.04.2014 о предоставлении субсидии в размере 103 329 027 руб.
В соответствии с пунктами 5.16 - 5.19 Порядка в„– 259-па соответствующие органы должны совершить следующие действия при получении заявления от инвестора в силу пункта 5.15 Порядка в„– 259-па: Министерство экономического развития Тверской области в течение 5 рабочих дней со дня получения документов, указанных в пункте 5.15 Порядка в„– 259-па, готовит свое заключение и направляет в адрес Министерства финансов Тверской области, Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций свое заключение и копии документов, указанных в пункте 5.15 Порядка. Министерство финансов Тверской области, Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций в течение 5 рабочих дней со дня получения от Министерства экономического развития Тверской области копий документов, указанных в пункте 5.17 Порядка в„– 259-па, готовят свои заключения и направляют их в адрес Министерства экономического развития Тверской области. Министерство экономического развития Тверской области с учетом заключений Министерства финансов Тверской области, Министерства Тверской области по обеспечению контрольных функций готовит и направляет в Правительство Тверской области проект распоряжения Правительства Тверской области о размере субсидии, выплачиваемой инвестору.
Результатом рассмотрения заявления, поданного в соответствии с пунктом 5.15 Порядка в„– 259-па должно являться распоряжение Правительства о размере субсидии.
В ответе за запрос Общества от 08.12.2014 о статусе рассмотрения заявления от 25.04.2014 Министерство экономического развития 22.12.2014 (исх. в„– 5511/02) сообщило, что Министерство экономического развития Тверской области, Министерство финансов Тверской области, а также Министерство Тверской области по обеспечению контрольных функций исполнили свои обязанности, установленные пунктами 5.16 - 5.19 Порядка в„– 259-па в части подготовки заключений, а 27.05.2014 Министерство экономического развития Тверской области подготовило и направило в адрес Правительства проект распоряжения о размере субсидии согласно пункту 5.19 Порядка в„– 259-па.
Ввиду непринятия Правительством вышеназванного распоряжения о размере субсидии, Общество в лице филиала направило в адрес Правительства запрос от 15.06.2015 (исх. в„– 0112/01-2015) о статусе и сроках принятия распоряжения.
Правительство письмом от 03.07.2015 в„– 25/3996-03 сообщило, что в связи с приостановлением действия Порядка в„– 259-па основания для принятия распоряжения о размере субсидии отсутствуют.
Считая незаконным бездействие Правительства, выразившееся в уклонении от принятия распоряжения о размере субсидии, подлежащей выплате Обществу за 2013 год, Общество обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций отказали Обществу, указав на отсутствие у Правительства в рассматриваемом случае правовых и фактических оснований для принятия соответствующего распоряжения.
Изучив материалы дела и довод жалобы и дополнений к ней, суд кассационной инстанции приходит к следующему.
По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В свою очередь выбор судом действенной меры для восстановления нарушенного права в порядке статьи 201 АПК РФ является значимой особенностью административного судопроизводства, направленной на скорейшую реализацию результатов судебного решения в интересах выигравшего дело заявителя.
В силу статьи 78 БК РФ предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам регулируется бюджетным законодательством Российской Федерации.
Как установлено статьей 6 БК РФ расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В соответствии со статьей 7 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено среди прочего как установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, так и определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.
Как следует из пункта 1 статьи 85 БК РФ, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе и в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Постановлением администрации Тверской области от 28.08.2008 в„– 259-па "О Порядке предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области" утвержден порядок предоставления юридическим лицам субсидий из областного бюджета Тверской области в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области, которым в спорный период времени регулировались отношения, связанные с предоставлением из областного бюджета Тверской области субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области.
Таким образом, утвердив Порядок в„– 259-па в рамках своих полномочий, Правительство приняло на себя обязательства соблюдать требования данного Порядка по предоставлению субсидии тем инвесторам, которые выполнят установленные названным Порядком требования.
Как следует из названного Порядка, рассмотрение вопроса о предоставлении субсидии осуществляется поэтапно и включает в себя: принятие Правительством распоряжения о предоставлении субсидии на основании письменного заявления инвестора (пункт 5.10 Порядка в„– 259-па); принятия Правительством распоряжения о размере субсидии, выплачиваемой инвестору (пункты 5.19, 5.19.1 Порядка в„– 259-па); заключение между Министерством экономического развития Тверской области и инвестором договора о предоставлении субсидии из областного бюджета Тверской области юридическому лицу в целях поддержки вновь созданных производств, обеспечивающих создание дополнительных рабочих мест на территории Тверской области (пункты 5.19.1, 5.19.2 Порядка в„– 259-па).
Исходя из положений норм пунктов 5.16 - 5.19 Порядка в„– 259-па результатом рассмотрения заявления о размере субсидии является принятие Правительством распоряжения о размере субсидии, подлежащей выплате инвестору.
Системный анализ названных положений Порядка в„– 259-па позволяет прийти к выводу о том, что принятие распоряжения о размере субсидии не зависит от достаточности денежных средств в бюджете области. Действия уполномоченного органа в случае недостаточности денежных средств в областном бюджете детально регламентированы пунктами 5.22 - 5.24 Порядка в„– 259-па. В рамках названных пунктов установлен реальный механизм, позволяющим сбалансировать бюджет как в текущем, так и в последующие годы.
Следует также отметить, что само по себе принятие Правительством распоряжений о предоставлении субсидии (пункт 5.10 Порядка в„– 259-па) и о размере субсидии, выплачиваемой инвестору (пункты 5.19, 5.19.1 Порядка в„– 259-па), не означает завершение процедуры предоставления субсидии инвестору и не влечет напрямую осуществления выплат из областного бюджета.
Порядком в„– 259-па регламентированы последующие этапы рассмотрения вопроса о предоставлении субсидии конкретному инвестору, в частности, путем заключения соответствующего договора после принятия распоряжения о размере субсидии.
Таким образом, следует согласиться с доводом подателя жалобы о том, что требования Общества, заявленные в рамках настоящего спора, не затрагивают вопрос о фактической выплате субсидии, в связи с чем не могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
В данном случае судами не установлено, а Правительством не представлено доказательств несоответствия представленных Обществом документов требованиям Порядка в„– 259-па. Более того, Правительство в своем письме от 03.07.2015 в„– 25/3996-3 и не ссылается на несоответствие представленных Обществом документов о размере субсидии Порядку в„– 259-па либо на иные основания, а указывает лишь на приостановление действия названного Порядка.
В силу пункта 5.19 Порядка в„– 259-па и корреспондирующих ему правовых норм Правительство в каждом конкретном случае реализует обязанность по принятию законного и обоснованного решения по вопросу о размере предоставляемой инвестору субсидии, исключая при этом произвольный характер своего усмотрения, опираясь на объективную оценку представленных ему материалов.
В данном случае такая обязанность Правительством в разумные сроки не исполнена.
Фактический отказ в принятии распоряжения о размере субсидии, изложенный в письме Правительства от 03.07.2015 в„– 25/3996-03, нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, лишает его возможности получить субсидию при наличии на то законных оснований.
При таких обстоятельствах, оценив основания оспариваемого бездействия Правительства, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что Правительство неправомерно бездействовало, не приняв какого-либо решения по существу на основании представленных Обществом документов о размере субсидии.
Доводы представителя Правительства о том, что Порядком в„– 259-па не установлены конкретные сроки для принятия Правительством соответствующего распоряжения не могут быть приняты во внимание, поскольку даже при отсутствии законодательно установленных сроков, рассмотрение документов и принятие соответствующего распоряжения должно происходить в разумные сроки. В данном случае, исходя из фактических обстоятельств дела и учитывая дату обращения Общества с соответствующим заявлением (29.04.2014), такие сроки нельзя признать разумными.
Между тем без принятия распоряжения (решения) Правительства о размере субсидии у Общества, соответствующего всем установленным условиям и требованиям Порядка в„– 259-па, не возникает права на ее получение. Поэтому необоснованное непринятие (уклонение от принятия) распоряжения о размере субсидии, а также отказ в его принятии приводят к невозможности реализации положений Порядка, нарушают права Общества как добросовестного инвестора, чем нарушается баланс частных и публичных интересов.
Суды отклонили довод Общества о том, что Постановление в„– 708-пп не содержит прямого указания на прекращение исполнения Правительством своих ранее возникших обязательств за периоды, предшествующие дате приостановления действия Порядка в„– 259-па.
В связи с этим суд кассационной инстанции считает необходимым отметить следующее.
По смыслу пункта 3 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в каждом конкретном случае выбор судом способа устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя подчинен установленным судом обстоятельствам и полномочиям соответствующего публично-правового субъекта.
В данном случае приостановление Порядка в„– 259-па не является для Правительства непреодолимым препятствием к последующему поэтапному восстановлению нарушенного права заявителя ввиду предоставленных Правительству нормотворческих и правоприменительных полномочий, реализация которых (с учетом, помимо прочего, требований статьи 78 БК РФ) не исключает обеспечение контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями, в том числе и Обществом. Подтверждением тому служат, в частности, положения пункта 2 постановления Правительства от 24.12.2014 в„– 708-пп. В любом случае Правительство как государственный орган, ответственный за региональную бюджетную политику, не лишен тех властных полномочий, которые в состоянии гарантировать восстановление прав заявителя при соблюдении требований бюджетного законодательства и интересов широкого круга лиц.
При таких обстоятельствах обжалуемые решение и постановление не могут быть признаны законными и подлежат отмене, как вынесенные с нарушением норм материального права.
Поскольку судами установлены все значимые обстоятельства по делу, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять решение об удовлетворении заявленных требований Общества.
Как установлено частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
В соответствии с статьей 110 АПК РФ следует взыскать с Правительства Тверской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" 6 000 руб. судебных расходов за рассмотрение дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций. Кроме того, в соответствии с пунктом 12 статьи 333.21, пунктом 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации следует возвратить Обществу из федерального бюджета 3 000 руб. излишне уплаченной государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 21.10.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 по делу в„– А66-9890/2015 отменить.
Признать незаконным бездействие Правительства Тверской области, выразившееся в уклонении от принятия распоряжения о размере субсидии, выплачиваемой обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" в городе Торжке Тверской области за 2013 год.
Обязать Правительство Тверской области принять распоряжение о размере субсидии, выплачиваемой обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" в городе Торжке Тверской области за 2013 год.
Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (место нахождения: 125445, г. Москва, ул. Смольная, д. 24, стр. Д, ОГРН 1107746744038, ИНН 7743792870) из федерального бюджета 3 000 руб. излишне уплаченной государственной пошлины.
Взыскать с Правительства Тверской области (место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Советская, д. 44, ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Шелл Нефть" (место нахождения: 125445, г. Москва, ул. Смольная, д. 24, стр. Д, ОГРН 1107746744038, ИНН 7743792870) 6 000 руб. судебных расходов за рассмотрение дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Председательствующий
Л.А.САМСОНОВА

Судьи
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ
И.Г.САВИЦКАЯ


------------------------------------------------------------------