АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 декабря 2016 г. по делу в„– А26-1468/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Подвального И.О., Самсоновой Л.А., при участии от государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Карелия "Городская поликлиника в„– 1" Коновалова Н.В. (доверенность от 29.11.2016), рассмотрев 07.12.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Карелия "Городская поликлиника в„– 1" на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 11.05.2016 (судья Левичева Е.И.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2016 (судьи Есипова О.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу в„– А26-1468/2016,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Карелия "Городская поликлиника в„– 1", место нахождения: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Свердлова, д. 20, ОГРН 1141001013130, ИНН 1001289965 (далее - ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1", Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации):
- о признании незаконным изложенного в письме от 01.12.2015 в„– 8522-3-2-04 решения Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Карелия, место нахождения: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Дзержинского, 9, ОГРН 1041000046339, ИНН 1001048399 (далее - Управление, ГУ МЧС), об отказе в исключении помещения подвала здания поликлиники по адресу: г. Петрозаводск, ул. Свердлова, д. 20, обозначенного как защитное сооружение гражданской обороны - убежище (противорадиационное укрытие) под инвентарным номером в„– 138, из журнала учета защитных сооружений гражданской обороны;
- о признании незаконным изложенного в письме от 14.12.2015 в„– 1.11-42-167 решения Администрации Петрозаводского городского округа, место нахождения: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 2, ОГРН 1021000538481, ИНН 1001040505 (далее - Администрация), об отказе в исключении помещения подвала здания поликлиники по адресу: г. Петрозаводск, ул. Свердлова, д. 20, обозначенного как защитное сооружение гражданской обороны - убежище (противорадиационное укрытие) под инвентарным номером в„– 138, из журнала учета защитных сооружений гражданской обороны.
В порядке устранения нарушений прав и законных интересов заявителя ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1" просило обязать Управление и Администрацию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу исключить из журналов учета защитных сооружений гражданской обороны подвал здания поликлиники по адресу: г. Петрозаводск, ул. Свердлова, д. 20, обозначенный как защитное сооружение гражданской обороны - убежище (противорадиационное укрытие) под инвентарным номером в„– 138.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения социального развития по Республике Карелия, место нахождения: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 6, ОГРН 1021000528493, ИНН 1001040512 (далее - Министерство).
Решением суда первой инстанции от 11.05.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 25.08.2016, Учреждению в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1", ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению Учреждения, судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены пункты 1.2, 2.1 и 2.2 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 в„– 583, не применены положения СНиП 3.01.09-84, а также не дана оценка представленным заявителем доказательствам.
В отзыве на кассационную жалобу Министерство поддержало позицию заявителя, просило отменить обжалуемые судебные акты.
В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.
Заинтересованные лица и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, в суд представителей не направили, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в отсутствие названных лиц согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, 24.11.2015 ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1" обратилось в ГУ МЧС, а также в Администрацию с заявлениями в„– 01-06/3356 и в„– 01-06/3355, в которых заявитель просил исключить помещение подвала здания поликлиники, расположенного по адресу: г. Петрозаводск, ул. Свердлова, д. 20, из журналов учета защитных сооружений гражданской обороны, в которых названный подвал учтен в качестве защитного сооружения гражданской обороны - убежища (противорадиационного укрытия) под инвентарным номером в„– 138.
Решением Управления, изложенным в письме от 01.12.2015 в„– 8522-3-2-04, а также решением Администрации, изложенным в письме от 14.12.2015 в„– 1.11-42-167, Учреждению в исключении подвала здания поликлиники из журналов учета защитных сооружений гражданской обороны отказано.
Считая принятые Управлением и Администрацией решения незаконными, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что подвал здания поликлиники правомерно учтен в качестве защитного сооружения гражданской обороны, в связи с чем отказали ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1" в удовлетворении заявленных требований.
Арбитражный суд Северо-Западного округа, рассмотрев доводы подателя жалобы, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в силу следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судов первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Применительно к обстоятельствам настоящего дела судом кассационной инстанции установлено несоответствие выводов, сделанными судами и содержащихся в решении и постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражными судами и имеющимся в деле доказательствам, а также неправильное применение норм материального права.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12.02.1998 в„– 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон в„– 28-ФЗ) гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Под требованиями в области гражданской обороны понимаются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно статье 6 Закона в„– 28-ФЗ правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
В данном случае ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1", оспаривая отказы ГУ МЧС и Администрации исключить помещение подвала здания поликлиники из журналов учета защитных сооружений гражданской обороны, ссылается на отсутствие правовых оснований для учета названного подвала в качестве защитного сооружения гражданской обороны - убежища (противорадиационного укрытия). С учетом изложенного в предмет доказывания по настоящему делу входит выяснение вопроса о наличии оснований для постановки подвала здания поликлиники на учет в качестве защитного сооружения гражданской обороны, а также анализ имеющихся в деле документов о статусе спорного подвала как защитного сооружения гражданской обороны.
Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 в„– 1309 (далее - Порядок в„– 1309).
В соответствии с пунктом 3 названного Порядка убежища создаются для работников наибольшей работающей смены организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне. Противорадиационные укрытия создаются для населения и работников организаций, не отнесенных к категориям по гражданской обороне, в том числе для нетранспортабельных больных, находящихся в учреждениях здравоохранения, и обслуживающего их медицинского персонала, расположенных в зоне возможного радиоактивного заражения (загрязнения) и за пределами зоны возможных сильных разрушений.
Создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономики Российской Федерации (пункт 7 Порядка в„– 1309).
Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части создания объектов гражданской обороны определены в пунктах 8 и 9 Порядка в„– 1309.
Так, согласно пункту 9 Порядка в„– 1309 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях:
определяют общую потребность в объектах гражданской обороны;
создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию;
осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию;
ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.
В пункте 10 Порядка в„– 1309 предусмотрены обязанности организаций, которые соответственно:
создают в мирное время по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в сфере ведения которых они находятся, объекты гражданской обороны;
обеспечивают сохранность объектов гражданской обороны, принимают меры по поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию;
ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.
Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 в„– 804, также предусмотрено, что организации осуществляют мероприятия по поддержанию защитных сооружений в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению (пункты 3 и 10 Положения).
К полномочиям Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий отнесено: принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов по созданию объектов гражданской обороны и поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию; участие в проведении государственной экспертизы проектов строительства, реконструкции и технического перевооружения объектов гражданской обороны; организация согласования типовых и индивидуальных проектов объектов гражданской обороны; организация учета существующих и создаваемых объектов гражданской обороны; методическое руководство и контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию (пункт 14 Порядка в„– 1309).
Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В данном случае из оспариваемого ответа ГУ МЧС от 01.12.2015 в„– 8522-3-2-04 усматривается, что наличие в ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1" защитного сооружения гражданской обороны подтверждено по итогам инвентаризаций в 2006 и 2014 годах. Паспорт убежища (противорадиационного укрытия) в„– 138 заполнен, как это следует из его содержания, 27.10.2006, то есть в период действия Порядка в„– 1309. На создание защитного сооружения в помещениях поликлиники (учет подвала в качестве защитного сооружения) ранее 2006 года Управление и Администрация в своих отзывах не ссылались.
При таких обстоятельствах судам первой и апелляционной инстанций следовало проверить выполнение требований Порядка в„– 1309 при создании спорного защитного сооружения, чего в данном случае сделано не было.
Суды не исследовали, имелся ли в соответствующий период разработанный федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации план создания объектов гражданской обороны в мирное время на территории г. Петрозаводска; согласован ли названный план с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством экономики Российской Федерации; определена ли общая потребность в объектах гражданской обороны для организаций, в том числе для Учреждения; согласовывалось ли соответствующим органом создание объекта гражданской обороны в ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1". Имеющийся в материалах дела паспорт убежища (противорадиационного укрытия) в„– 138 таких данных не содержит, иные документы в этой части отсутствуют.
Отказывая Учреждению в удовлетворении заявленных требований, суды ограничились ссылкой на наличие в деле копии паспорта убежища (противорадиационного укрытия) в„– 138, в котором указаны его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения с приложениями к паспорту защитного сооружения гражданской обороны: копиями поэтажных планов и экспликаций помещений объекта гражданской обороны. Суды указали, что в паспорте имеется подпись ответственного представителя организации, эксплуатирующей защитное сооружение, и печать МУЗ "Городская поликлиника в„– 1". Суд первой инстанции также отметил наличие в материалах дела инвентаризационной карточки защитного сооружения гражданской обороны в„– 10/138, оформленной по итогам инвентаризации защитных сооружений в 2014 году.
Требования к паспорту защитного сооружения гражданской обороны и к порядку учета защитных сооружений, определены в Правилах эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.12.2002 в„– 583 (далее - Правила в„– 583).
Согласно пункту 1.2 Правил в„– 583 (в редакции, действовавшей в спорный период) статус защитного сооружения гражданской обороны (ЗС ГО) как объекта ГО определяется наличием паспорта убежища (ПРУ) (приложение в„– 6), заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликаций помещений ЗС ГО, заверенных органами технической инвентаризации.
Таким образом, помимо подписи ответственного представителя организации, эксплуатирующей защитное сооружение, паспорт убежища должен быть заверен подписью представителя органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и печатью данного органа.
Учреждение в обоснование доводов об отсутствии достаточных данных, подтверждающих постановку подвала на учет как ЗС ГО в законном порядке, ссылалось на отсутствие возможности установить из паспорта убежища должность и фамилию лица, подписавшего паспорт от органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Также заявитель указывал на то, что паспорт заверен печатью Управления по делам ГО и ЧС администрации г. Петрозаводска "Для пакетов".
Приведенные доводы ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1" не получили какой-либо правовой оценки в обжалуемых решении суда первой инстанции и постановлении апелляционного суда, тогда как в приложении в„– 6 Правил в„– 583 предусмотрены требования, которым должен соответствовать паспорт убежища как по форме, так и по содержанию.
Не проверены судами с учетом требований пункта 1.3 Правил в„– 583 и полномочия лица, подписавшего паспорт убежища от Учреждения. Между тем, заявитель ссылается на то, что паспорт убежища подписан не руководителем ГБУЗ "Городская поликлиника в„– 1", а должностным лицом, не наделенным соответствующими полномочиями.
В соответствии с пунктом 2.1 Правил в„– 583 учет ЗС ГО ведется в федеральных органах исполнительной власти, региональных центрах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также в организациях, имеющих на балансе ЗС ГО, в журнале учета ЗС ГО, форма которого приведена в приложении в„– 5.
Согласно пункту 2.2 Правил в„– 583 документальным основанием для ведения учета ЗС ГО является паспорт сооружения, в котором указываются его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения. Обязательными приложениями к паспорту ЗС ГО являются копии поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ГО, согласованные и заверенные органами технической инвентаризации, организацией - балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.
Наличие на копиях поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ГО согласований органа технической инвентаризации, организации - балансодержателя ЗС ГО и органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в данном случае не проверено.
Также в пункте 2.2 Правил в„– 583 предусмотрено, что паспорт ЗС ГО оформляется после ввода защитного сооружения в эксплуатацию или по итогам инвентаризации ЗС ГО.
Документы, подтверждающие состоявшиеся в 2006 году ввод защитного сооружения в эксплуатацию или инвентаризацию ЗС ГО, в материалах дела отсутствуют. Судами основания оформления паспорта убежища не проверены, соответствующие выводы в судебных актах не приведены. Между тем, данное обстоятельство имеет существенное значение для правильного разрешения настоящего дела.
Наличие в деле инвентаризационной карточки ЗС ГО в„– 10/138, оформленной по итогам инвентаризации защитных сооружений, проведенной в 2014 году, без проверки порядка постановки подвала на учет достаточным основанием для признания объекта надлежащим образом учтенным в качестве ЗС ГО не является.
При таком положении следует признать, что обстоятельства, при которых спорный подвал был отнесен к ЗС ГО, судами должным образом не исследованы и не установлены. Таким образом, выводы судебных инстанций о наличии законных оснований для постановки подвала на учет в качестве ЗС ГО (убежища, противорадиационного укрытия) являются преждевременными. Более того, делая этот вывод, суды первой и апелляционной инстанции не указали мотивы, по которым они не приняли во внимание доводы заявителя о несоответствии паспорта убежища требованиям Правил в„– 583, а также об оформлении паспорта в отсутствие предусмотренных в пункте 2.2 Правил в„– 583 оснований.
При принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению (статья 168 АПК РФ). При этом в соответствии с частью 4 статьи 170 АПК РФ в мотивировочной части решения должны быть указаны фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.
В силу пункта 12 части 2 статьи 271 АПК РФ в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны обстоятельства дела, установленные арбитражным судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии постановления; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.
Поскольку судами первой и апелляционной инстанций вопреки приведенным требованиям АПК РФ не исследованы обстоятельства, относящиеся к предмету доказывания, не применены нормы права, подлежащие применению, не дана надлежащая правовая оценка представленным доказательствам и всем доводам сторон, выводы судов сделаны при неполном выяснении обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, не приняты меры к полному и всестороннему исследованию материалов дела в совокупности и взаимосвязи в целях исключения внутренних противоречий и расхождений между ними, в соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ судебные акты по данному делу подлежат отмене.
Так как для принятия законного и обоснованного решения требуется установление обстоятельств, исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, предусмотренные для рассмотрения дела в суде первой инстанции, что невозможно в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Карелия.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть изложенное выше, оценить доводы сторон с учетом конкретных обстоятельств дела, полно и всесторонне исследовать все имеющиеся в деле доказательства, в их совокупности и взаимосвязи, дать им надлежащую правовую оценку, установить обстоятельства создания и постановки на учет спорного защитного сооружения, принимая во внимание последствия исключения объектов из журналов учета, установить наличие или отсутствие оснований для удовлетворения заявленных требований, правильно применив нормы материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 11.05.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2016 по делу в„– А26-1468/2016 отменить.
Дело направить в Арбитражный суд Республики Карелия на новое рассмотрение.

Председательствующий
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА

Судьи
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ
Л.А.САМСОНОВА


------------------------------------------------------------------