АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 октября 2016 г. по делу в„– А42-8616/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г., рассмотрев 03.10.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.02.2016 (судья Карачева А.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2016 (судьи Толкунов В.М., Зотеева Л.В., Протас Н.И.) по делу в„– А42-8616/2015,

установил:

Государственное областное унитарное предприятие "Мурманскводоканал", место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Дзержинского, д. 9, ОГРН 1025100860784, ИНН 5193600346 (далее - ГОУП "Мурманскводоканал", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области, место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Коммуны, д. 7, ОГРН 1055100189605, ИНН 5190135362 (далее - Управление, Роспотребнадзор), от 21.09.2015 в„– 690/15-01 в части пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 в части предписывающей обеспечить качество воды по показателю цветность.
Решением от 08.02.2016 суд удовлетворил заявление.
Постановлением от 21.06.2016 апелляционный суд оставил решение от 08.02.2016 без изменения.
В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить судебные акты и вынести новое решение.
В отзыве на кассационную жалобу Предприятие просит оставить принятые судебные акты без изменения.
Представители участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, в период с 20.08.2015 до 07.09.2015 сотрудниками Управления на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 18.08.2015 в„– 690/15 была проведена плановая документарная выездная проверка в отношении Предприятия на объектах осуществления деятельности - водопроводные сооружения и распределительная сеть: г. Мурманск (ул. Рогозерская); п. Молочный; п. Мурмаши; мкр Абрам-Мыс; мкр Дровяное; п. Шонгуй; п. Верхнетуломский по исполнению требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В ходе проверки с участием представителей Предприятия и двух понятых был произведен отбор проб и образцов холодной воды на вышеперечисленных объектах, о чем составлены протоколы от 25.08.2015, 28.08.2015, 01.09.2015, 03.09.2015, 04.09.2015.
В соответствии с протоколами лабораторных исследований воды от 07.09.2015 в„– 4544/33.1, от 08.09.2015 в„– 4609/33.2, от 10.09.2015 в„– 4793/33.1, 4860/31.1, 4859/31.1, 4891/31.1, составленными специалистами ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в г. Мурманске", и экспертным заключением от 14.09.2015 в„– 03/4-35-2921 качество отобранных проб холодной воды не соответствуют требованиям санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. СанПиН 2.1.4.1074-01", введенных в действие постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26.09.2001 в„– 24 (далее - СанПиН 2.1.4.1074-01), в том числе по показателю цветность, норма которого установлена - 20 градусов:
- в п. Абрам-Мыс холодная вода перед поступлением в распределительную сеть, показатель цветность - 42 +/- 8 градусов;
- в п. Шонгуй холодная вода перед поступлением в распределительную сеть, показатель цветность - 35 +/- 7 градусов;
- в мкр Дровяное холодная вода перед поступлением в распределительную сеть, показатель цветность - 38 +/- 8 градусов;
- в п. Шонгуй питьевая холодная вода из распределительной сети централизованного водоснабжения, показатель цветность - 34 +/- 7 градусов;
- в мкр Дровяное питьевая холодная вода из распределительной сети централизованного водоснабжения, показатель цветность - 41 +/- 8 градусов;
- в п. Абрам-Мыс питьевая холодная вода из распределительной сети централизованного водоснабжения пер. Охотничий 15, показатель цветность - 33+/-7 градусов;
- в п. Абрам-Мыс питьевая холодная вода из распределительной сети централизованного водоснабжения пер. Охотничий 13, показатель цветность - 32+/-6 градусов.
Результаты проверки оформлены актом от 21.09.2015 в„– 690/15.
Предприятие, не согласившись с названным актом проверки, направило возражения, полученные Управлением 06.10.2015 вх. в„– 06/5329, в которых сообщило, что в указанных выше точках по показателю цветность качество питьевой воды соответствует согласованному Управлением качеству воды. Также пояснило, что качество исходной воды не зависит от действий Предприятия, повлиять на качество оно не может, следовательно, качество воды источников водоснабжения не может являться нарушениями, выявленными у Предприятия.
Решением Управления от 23.10.2015 возражения Предприятия на вышеуказанный акт проверки оставлены без удовлетворения.
В целях устранения выявленных нарушений санитарного законодательства Предприятию выдано предписание от 21.09.2015 в„– 690/15-01, пунктами 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 которого в срок до 19.10.2016 предписано обеспечить качество холодной воды перед поступлением в разводящую сеть на ВЗС и качество питьевой холодной воды из распределительной сети централизованного водоснабжения указанных населенных пунктов в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1074-01.
Предприятие оспорило в арбитражный суд данное предписание в части пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 о приведении качества холодной воды в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.4.1074-01 по показателю цветность.
Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление, отметив, что указанное предписание не является законным.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.
Согласно статье 11 Федерального закона от 30.03.1999 в„– 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон в„– 52-ФЗ) индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.
В силу пункта 1 статьи 19 Закона в„– 52-ФЗ питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Пунктом 2 той же статьи предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам.
Пунктом 2.2 СанПиН 2.1.4.1074-01 предусмотрено, что качество питьевой воды, подаваемой системой водоснабжения, должно соответствовать требованиям названных санитарных правил.
В соответствии с пунктами 3.2 и 3.5 СанПиН 2.1.4.1074-01 качество питьевой воды должно соответствовать гигиеническим нормативам перед ее поступлением в распределительную сеть, а также в точках водозабора наружной и внутренней водопроводной сети, а благоприятные органолептические свойства воды определяться ее соответствием приведенным в названном документе нормативам. В силу пункта 3.5 СанПиН 2.1.4.1074-01 нормативы по цветности не должны превышать 20 градусов (норматив в 35 градусов может быть установлен по постановлению главного государственного санитарного врача по соответствующей территории для конкретной системы водоснабжения на основании оценки санитарно-эпидемиологической обстановки в населенном пункте и применяемой технологии водоподготовки).
Как установлено пунктом 2.6.2 СанПиН 2.1.4.1074-01, решение о временном отклонении от гигиенических нормативов качества питьевой воды принимается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 2.6.3 СанПиН 2.1.4.1074-01 одновременно с принятием решения о временном отступлении от гигиенических нормативов утверждается план мероприятий по обеспечению качества воды, соответствующего гигиеническим нормативам, включая календарный план работ, сроки их выполнения и объемы финансирования.
Согласно частям 1 и 2 статьи 23 Федерального закона от 07.12.2011 в„– 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон в„– 416-ФЗ) организация, осуществляющая холодное водоснабжение с использованием централизованной системы холодного водоснабжения, обязана подавать абонентам питьевую воду, соответствующую установленным требованиям, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей и частью 7 статьи 8 настоящего Федерального закона. Органы местного самоуправления поселений, городских округов, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечить условия, необходимые для организации подачи организацией, осуществляющей холодное водоснабжение, питьевой воды, соответствующей установленным требованиям.
В случае, если по результатам федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора или производственного контроля качества питьевой воды средние уровни показателей проб питьевой воды после водоподготовки, отобранных в течение календарного года, не соответствуют нормативам качества питьевой воды, территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обязан до 1 февраля очередного года направить уведомление об этом в орган местного самоуправления поселения, городского округа и в организацию, осуществляющую холодное водоснабжение (часть 5 статьи 23 Закона в„– 416-ФЗ).
В случае получения указанного в части 5 данной статьи уведомления органы местного самоуправления поселений, городских округов до 1 марта очередного года обязаны внести изменения в техническое задание на разработку или корректировку инвестиционной программы в части учета мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями. Реализация указанных мероприятий должна обеспечивать приведение качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями не более чем за семь лет с начала их реализации (часть 6 статьи 23 Закона в„– 416-ФЗ).
Организация, осуществляющая холодное водоснабжение, обязана в течение трех месяцев с момента получения технического задания, указанного в части 6 настоящей статьи, разработать план мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями и согласовать его с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в срок до 1 июля очередного года. План мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями включается в состав инвестиционной программы (часть 7 статьи 23 Закона в„– 416-ФЗ).
Частью 9 статьи 23 Закона в„– 416-ФЗ предусмотрено, что на срок реализации плана мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями организацией, осуществляющей холодное водоснабжение, допускается несоответствие качества подаваемой питьевой воды установленным требованиям в пределах, определенных таким планом мероприятий, за исключением показателей качества питьевой воды, характеризующих ее безопасность. В течение срока реализации плана мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями не допускается снижение качества питьевой воды.
Оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимной связи, суды установили, что во исполнение требований части 5 статьи 23 Закона в„– 416-ФЗ Роспотребнадзор уведомлением от 24.01.2014 в„– 04/1-824-14-32 известил орган местного самоуправления о несоответствии нормативам качества питьевой воды.
Администрация города Мурманска подготовила техническое задание на разработку инвестиционной программы ГОУП "Мурманскводоканал" на период 2015 - 2022 годов и утвердила его постановлением от 02.09.2014 в„– 2851, согласно техническому заданию в качестве мероприятий, необходимых для повышения качества питьевой воды, Администрацией города Мурманска были определены:
- строительство очистных сооружений водоснабжения (далее - ОСВ) на Западном берегу Кольского залива;
- объект "Подключение поселка Шонгуй (далее - п. Шонгуй) к закольцованной сети водоснабжения г. Мурманска, г. Колы, пгт. Молочный, пгт. Зверосовхоз, пгт. Кильдинстрой, пгт. Мурмаши (в т.ч. Мурмаши-3) от водопроводной сети пгт. Кильдинстрой".
В соответствии с вышеуказанными уведомлением и постановлением заявителем разработан план мероприятий на 2014 - 2021 годы по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями СанПиН 2.1.4.1074-01. Результатом исполнения мероприятий будет 100% соответствие качества питьевой воды требованиям санитарных правил. При этом до момента строительства необходимо выполнить мероприятия, не влекущие улучшение показателей, а именно: выбор земельного участка под строительство ОСВ, изыскания, проектные работы, строительно-монтажные, пусконаладочные работы.
Предприятием разработана инвестиционная программа, которая 02.10.2014 согласована органом местного самоуправления, но не утверждена исполнительным органом государственной власти Мурманской области. Повторно откорректированная и согласованная главой администрации города Мурманска инвестиционная программа передана ГОУП "Мурманскводоканал" 14.05.2015.
Роспотребнадзором 22.10.2014 согласован разработанный заявителем план мероприятий, которым определены пределы допускаемого несоответствия качества подаваемой питьевой воды, в том числе по показателю цветность: в п. Шонгуй - 35 градусов, в п. Абрам-Мыс - 42 градуса, в мкр Дровяное - 40 градусов.
В силу части 4 статьи 40 Закона в„– 416-ФЗ инвестиционная программа включает планы мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями.
Согласно пункту 5 статьи 40 Закона в„– 416-ФЗ инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации переданы полномочия по утверждению инвестиционной программы. В случае, если инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, такая программа до ее утверждения подлежит согласованию с органом местного самоуправления. Указанные органы могут привлекать независимые организации для анализа обоснованности инвестиционной программы. Согласованная органом местного самоуправления инвестиционная программа направляется в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов организацией, осуществляющей горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение. Планы мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями, планы мероприятий по приведению качества горячей воды в соответствие с установленными требованиями также подлежат согласованию с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Частью 4 статьи 42 Закона в„– 416-ФЗ предусмотрено, что в случаях, если в соответствии с настоящим Федеральным законом требуется разработка плана мероприятий по приведению качества холодной воды в соответствие с установленными требованиями, с 1 января 2014 года утверждение инвестиционных программ без таких планов не допускается.
Правила разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 в„– 641 "Об инвестиционных и производственных программах организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - Правила в„– 641).
Податель жалобы, ссылаясь на пункты 20 и 21 данных правил, отмечает, что при проведении проверки установлено, что фактически план мероприятий не реализуется вследствие отсутствия утвержденной инвестиционной программы, поскольку отсутствие финансирования влечет за собой невозможность исполнения плана мероприятий в установленные в плане сроки. На основании изложенного у Управления отсутствовали основания для применения согласованных показателей качества воды (в том числе, по показателю цветность), указанных в плане мероприятий, превышающих допустимые значения СанПиН 2.1.4.1074-01.
Кассационная инстанция отклоняет данный довод жалобы, поскольку положения пунктов 20 и 21 Правил в„– 641, регулировавшие отказ в утверждении инвестиционной программы, утратили силу.
При этом, как правильно указали суды, исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Предписание должностного лица об устранении нарушений, выявленных при проверке, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им обязанности. Кроме того, такое предписание должно быть адресовано для исполнения надлежащему (ответственному) субъекту.
В данном случае судами установлено, что процесс согласования, а затем утверждения проекта инвестиционной программы может занимать продолжительное количество времени. При этом законодательством не ставится в зависимость от наличия либо отсутствия утвержденной инвестиционной программы возможность применения согласованных с Роспотребнадзором предельных норм допускаемого несоответствия качества подаваемой питьевой воды на срок реализации плана мероприятий. Управлением не констатировано, что рассматриваемое и согласованное с ним превышение указанного показателя цветности воды затрагивает ее безопасность. Срок реализации названного плана мероприятий до 2022 года, Предприятие выполняет мероприятия, предусмотренные Планом в зависящей от него части, конечный срок реализации запланированных мероприятий по приведению качества воды в соответствие с требованиями названных СанПиН не наступил. Качество воды, отобранной государственным органом в ходе проверки, по показателю цветности соответствует показателям качества, определенным Планом мероприятий, что подтверждается материалами проверки и не оспаривается самим Управлением.
В связи с этим суды обоснованно указали на то, что требование Управления обеспечить качество согласно СанПиН в срок до 19.10.2016 не соответствует конкретным обстоятельствам дела и неисполнимо.
Учитывая изложенное, суды правомерно признали недействительным предписание Управления от 21.09.2015 в„– 690/15-01 в части пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 в части предписывающей обеспечить качество воды по показателю цветность.
Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены судебных актов.
Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 08.02.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2016 по делу в„– А42-8616/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий
Л.А.САМСОНОВА

Судьи
А.В.АСМЫКОВИЧ
А.Г.КУДИН


------------------------------------------------------------------