АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 октября 2016 г. по делу в„– А26-7701/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г., при участии от Министерства образования Республики Карелия Федоровой Н.М. (доверенность от 30.09.2016 в„– 7872/11/01-43/МО-4), рассмотрев 03.10.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства образования Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 03.02.2016 (судья Цыба И.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2016 (судьи Есипова О.И., Борисова Г.В., Лопато И.Б.) по делу в„– А26-7701/2015,

установил:

Министерство образования Республики Карелия (место нахождения: 185035, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 24, ОГРН 1031000010997, ИНН 1001040375; далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением об оспаривании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия (место нахождения: 185035, г. Петрозаводск, ул. Андропова, 6, ОГРН 1041000025197, ИНН 1001047878; далее - Росфиннадзор, управление) от 26.06.2015 в„– 06-3-06/1340 об устранении причин и условий совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства.
Определением от 30.09.2015 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство образования и науки Российской Федерации (место нахождения: 125009, Москва, Тверская ул., 11, стр. 4, ОГРН 1047796287440, ИНН 7710539135; далее - министерство образования и науки РФ).
В порядке статьи 48 АПК РФ суд апелляционной инстанции произвел замену Росфиннадзора на правопреемника - Управление федерального казначейства по Республике Карелия (место нахождения: 185910, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, 21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918; далее - УФК).
Решением суда от 03.02.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 01.06.2016, министерству отказано в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе министерство просит "отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено". Податель жалобы полагает, что суды неправильно оценили обстоятельства дела; оспариваемое представление не отвечает критериям конкретности и исполнимости; ссылка управления на неэффективность использования министерством средств субсидий из федерального бюджета не сопряжена с конкретными мерами, направленными на устранение выявленных конкретных нарушений статей 34 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).
В отзыве на жалобу УФК указывает на законность и обоснованность выводов судебных инстанций, просит оставить жалобу без удовлетворения.
Представители министерства образования и науки РФ и УФК, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании приказов управления от 26.01.2015 в„– 9 и от 26.02.2015 в„– 9 продл. проведена выездная проверка использования министерством субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году на реализацию подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы в части модернизации региональных систем дошкольного образования.
В рамках проверки Росфиннадзором установлено следующее.
На основании Федерального закона от 03.12.2012 в„– 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.2013 в„– 459 "О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 году", распоряжения Правительства Российской Федерации от 02.07.2013 в„– 1113-р "О распределение субсидий, предоставляемых в 2013 году на реализацию мероприятий по модернизации систем дошкольного образования" между министерством образования и науки РФ и Правительством Республики Карелия заключено соглашение от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Карелия на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в размере 254 532 тыс. руб.
Платежным поручением от 26.07.2013 в„– 110 министерство образования и науки РФ в соответствии с упомянутым соглашением перечислило средства субсидии на лицевой счет министерства, открытый в УФК по Республике Карелия.
Согласно отчету министерства "Об использовании межбюджетных трансфертов за 2013 год" средства федерального бюджета перечислены на счета получателей в общей сумме 42 568,9 тыс. руб.; кассовые расходы средств федерального бюджета в 2013 году исполнены в общей сумме 28 168,893 тыс. руб.; остаток средств федерального бюджета на 31.12.2013 на счетах получателей составлял в общей сумме 14 400,007 тыс. руб.; остаток средств федерального бюджета в бюджете Республики Карелия на модернизацию региональных систем дошкольного образования на 01.01.2014 составлял 211 963,1 тыс. руб.; неиспользованные на 01.01.2014 средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в 2013 году в общей сумме 226 363,107 руб. возвращены в федеральный бюджет платежным поручением от 16.01.2014 в„– 4452351.
В 2013 году за счет средств федерального бюджета не выполнены работы, предусмотренные уточненным перечнем:
- на строительство здания дошкольного учреждения в г. Петрозаводске на пересечении ул. Репникова и Ключевского ш. и на возврат здания дошкольного образовательного учреждения "Детский сад в„– 88" в г. Петрозаводске из-за отсутствия проектно-сметной документации;
- на приобретение в 2013 году здания дошкольной организации в г. Петрозаводске, микрорайоне "Древлянка-8": не были выполнены работы по обшивке фасада здания и благоустройству территории, объект не сдан;
- частично не освоены средства по возврату здания детского сада в„– 57 в г. Петрозаводске и по возврату здания дошкольного образовательного учреждения в п. Пряжа.
Министерством образования и науки РФ в 2014 году не использованные в 2013 году средства субсидии в сумме 226 363,107 тыс. руб., потребность в которых на 2014 год подтверждена в полном объеме, были возвращены в Республику Карелия из федерального бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования (средства субсидии перечислены платежным поручением от 31.01.2014 в„– 722 на лицевой счет министерства, открытый в УФК по Республике Карелия).
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.04.2014 в„– 583-р Республике Карелия предусмотрено предоставление в 2014 году субсидии из федерального бюджета на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы в сумме 238 529,9 тыс. руб.
Соглашением от 08.08.2014 в„– 08.Т07.24.0704 предусмотрена субсидия, предоставляемая из федерального бюджета бюджету Республики Карелия, в сумме 238 529,9 руб., а равно объем бюджетных ассигнований из средств бюджета Республики Карелия в порядке софинансирования расходов на 2014 год на модернизацию региональных систем дошкольного образования в сумме 59 632,5 тыс. руб.
Распоряжением Правительства Республики Карелия от 11.07.2014 в„– 436р-П уполномоченным органом на выполнение условий соглашения от 08.08.2014 в„– 08.Т07.24.0704 определено министерство.
В 2014 году министерством образования и науки РФ на лицевой счет министерства, открытый в УФК по Республике Карелия, в соответствии с указанным соглашением на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования платежным поручением от 21.08.2014 в„– 12 перечислены средства федерального бюджета в сумме 238 529,9 тыс. руб.
Согласно сводному отчету "Об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетом Республики Карелия, муниципальными образованиями, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Республики Карелия", составленному министерством за 2014 год, в 2014 году по целевой статье 0225059, коду доходов по бюджетной классификации 20202204020000151 на счет министерства из федерального бюджета на модернизацию региональных систем дошкольного образования поступили средства субсидии, выделенные из федерального бюджета в общей сумме 464 893,007 тыс. руб., в том числе: остаток средств, не использованных в 2013 году в сумме 226 363,107 тыс. руб., средства субсидии в сумме 238 529,9 тыс. руб., предусмотренные соглашением, заключенным в 2014 году. Кассовые расходы средств федерального бюджета исполнены в 2014 году в общей сумме 338 263,516 тыс. руб.; остаток средств федерального бюджета по состоянию на 01.01.2015 в бюджете Республики Карелия составил 126 629,491 тыс. руб., из них средства субсидии, находящиеся на счете министерства, - 119 765,849 тыс. руб., на счетах городских округов и муниципальных образований - 6863,642 тыс. руб.
Неиспользованные в 2014 году средства федерального бюджета в полном объеме возвращены на лицевой счет министерства образования и науки РФ платежным поручением от 20.01.2015 в„– 668158.
В 2014 году министерством до муниципальных образований и городских округов доведены уточненные лимиты бюджетных обязательств в общей сумме 219 973,707 тыс. руб.; фактически перечислено на счета муниципальных образований и городских округов 106 653,659 тыс. руб. (средства 2013 года - 46 962,644 тыс. руб., средства 2014 года - 59 691,015 тыс. руб.), из которых кассовые расходы исполнены в общей сумме 99 790,016 тыс. руб.
Министерством произведены закупки на сумму 238 473,5 тыс. руб. (по приобретению здания детского сада на 150 мест и его оснащению - 121 146,0 тыс. руб., здания дошкольного образования на 188 мест - 86 278,5 тыс. руб., нежилых помещений на 1 этаже жилого дома на 63 места - 31 049,0 тыс. руб., в том числе расходы произведены за счет средств:
- 2013 года в сумме 131 435,0 тыс. руб. (на приобретение здания для дошкольного образовательного учреждения в г. Петрозаводске, микрорайон "Древлянка-5", пер. Скандинавский, 3 на 150 мест в сумме 14 107,5 тыс. руб., из них 10 011,5 тыс. руб. на приобретение здания и 4096,0 тыс. руб. на оснащение; на приобретение здания дошкольного образовательного учреждения на 188 мест в г. Петрозаводске, Ленинградская ул., 6Б в сумме 86 278,5 тыс. руб.; нежилого помещения на 1 этаже жилого дома на 63 места в г. Петрозаводске, микрорайон "Древлянка-5", пер. Скандинавский, 2 в сумме 31 049,0 тыс. руб.;
- 2014 года на приобретение здания детского сада в микрорайоне "Древлянка-5" в г. Петрозаводске пер. Скандинавский, 3 на 150 мест - 107 038,5 тыс. руб.
Проверкой установлено, что средства субсидий федерального бюджета, поступившие в Республику Карелия в 2014 году на реализацию программы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы в части модернизации региональных систем дошкольного образования в сумме 126 629,491 тыс. руб. в 2014 году не были использованы, в том числе средства 2013 года в сумме 49 173,136 тыс. руб. и средства 2014 года в сумме 77 456,355 тыс. руб.
Из общего объема лимитов бюджетных обязательств, доведенных министерством образования и науки РФ в 2014 году (субсидии 2013 и 2014 годов), в распоряжении министерства оставались лимиты, не распределенные по городским округам и муниципальным образованиям Республики Карелия, в сумме 244 919,300 тыс. руб., из которых кассовые расходы исполнены в сумме 238 473,500 тыс. руб. Субсидии, выделенные из федерального бюджета в сумме 6445,800 тыс. руб., не распределены по городским округам и муниципальным образованиям Республики Карелия и не использованы министерством.
Росфиннадзором сделаны выводы о том, что в 2014 году на сумму 6445,801 тыс. руб. не обеспечено создание дополнительных мест; заданный результат не достигнут; министерством нарушен принцип эффективности использования бюджетных средств, закрепленный в статье 34 БК РФ.
По итогам выездной проверки Росфиннадзором составлен акт от 20.03.2015.
В соответствии с приказом Росфиннадзора от 16.04.2015 в„– 46 в целях исполнения пункта 1 Плана контрольной работы на 2015 год и централизованного задания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, на основании пункта 5 и подпункта "в" пункта 67 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 в„– 1092 (далее - Правила в„– 1092), назначена внеплановая выездная проверка использования министерством в 2014 году субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году на реализацию подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013 - 2020 годы в части модернизации региональных систем дошкольного образования".
В ходе проверки установлено, что приобретенные объекты в г. Петрозаводске (по Ленинградской ул., 6-б и Скандинавскому пр., 2) ни в первоначальную заявку от 18.07.2013, ни в уточненную заявку (согласованную письмом министерства образования и науки РФ от 06.12.2013 в„– 08-1956) по соглашению от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 министерством не были включены; документальное подтверждение о согласовании приобретения указанных объектов за счет средств федерального бюджета с министерством образования и науки РФ не представлено; на момент проведения проверки приобретенные за счет средств субсидий из федерального бюджета объекты в г. Петрозаводске (по Ленинградской ул., 6-б и Скандинавскому пр., 2) в эксплуатацию не введены; в помещениях по Скандинавскому пр., 2 выполнена только черновая отделка; в здании по Ленинградской ул., 6-б, которое использовалось как офисное помещение, требуется реконструкция внутренних помещений; для осуществления ввода указанных объектов в эксплуатацию в качестве дошкольных образовательных учреждений требуются дополнительные средства. При этом неиспользованные по состоянию на 01.01.2015 средства, источником которых являются возвращенные в 2014 году средства субсидии из федерального бюджета 2013 года, полученные по соглашению от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 в сумме 6 445,801 тыс. руб. возвращены в федеральный бюджет.
В связи с этим Росфиннадзор пришел к выводам о том, что результат предоставления субсидий в 2014 году по соглашению от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 фактически не достигнут; в нарушение статей 34, 158 БК РФ, соглашения от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 средства, источником которых являются субсидии из федерального бюджета, выделенные на модернизацию региональных систем дошкольного образования в 2014 году в сумме 123 773,301 тыс. руб. в 2014 году были использованы неэффективно.
По итогам внеплановой выездной проверки Росфиннадзором составлен акт от 29.04.2015.
В свою очередь 26.06.2015 Росфиннадзор вынес в адрес министерства представление в„– 06-3-06/1340, в котором указал, что в нарушение статей 34, 158 БК РФ и соглашения от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 министерство в 2014 году неэффективно использовало средства в сумме 123 773,301 тыс. руб., источником которых являются соответствующие субсидии из федерального бюджета, а также потребовал от министерства рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; в течение тридцати календарных дней с даты получения представления принять реальные и действенные меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений, для чего под роспись ознакомить ответственных должностных лиц с результатами проверки, проведенной Росфиннадзором, разъяснить уполномоченным должностным лицам необходимость соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, проинформировать Росфиннадзор о результатах исполнения представления не позднее 10 рабочих дней с даты исполнения представления (том дела I; листы 21 - 23).
Не согласившись с представлением Росфиннадзора, министерство обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия соответствующей меры бюджетного реагирования. Суд первой инстанции детально и последовательно констатировал все обстоятельства, выявленные в ходе рассматриваемых проверочных мероприятий, указав на обоснованность оспариваемого представления Росфиннадзора по праву и по факту. Суд апелляционной инстанции в полной мере согласился с выводами суда первой инстанции.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства.
Согласно статье 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств, помимо прочего, обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных названным Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.
В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2014 в„– 289 утверждены Правила предоставления и распределения в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы (далее - Правила, Правила в„– 289).
В соответствии с подпунктом "а" пункта 4 Правил одним из условий предоставления субсидии является наличие в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетах бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации комплекса дополнительных мероприятий, за исключением бюджетов Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
Как указано в пункте 6 Правил, субсидия предоставляется на основании соглашения, форма которого утверждается министерством образования и науки РФ.
В целях определения размера и срока перечисления субсидии высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет в министерство образования и науки РФ заявку о перечислении субсидии по форме и в срок, которые установлены указанным министерством (пункт 11 Правил).
Согласно пункту 12 Правил в заявке о перечислении субсидии в числе других сведений указывается количество дополнительных мест для реализации программ дошкольного образования, которые будут введены за счет субсидии.
Не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субсидии подлежит возврату в федеральный бюджет органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами закреплены источники доходов бюджета субъекта Российской Федерации по возврату остатков субсидий, в соответствии с требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период (пункт 19 Правил).
Форма заявки утверждена приказом Министерства образования и науки РФ от 23.04.2014 в„– 406.
Оценив соответствующие требования Правил в„– 289 и условия предоставления субсидий, закрепленные в упомянутых выше соглашениях от 24.07.2013 в„– 08.Т07.24.0347 и от 08.08.2014 в„– 08.Т07.24.0704, фактические действия министерства по реализации этих условий, контрольные полномочия управления, реализованные им в соответствии с Правилами в„– 1092, суды критически восприняли доводы заявителя и обоснованно поддержали выводы Росфиннадзора по итогам проверочных мероприятий.
Как указали суды, исходя из принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, ответственные за составление или исполнение бюджета, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Следовательно, неэффективным использованием бюджетных средств является недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств или достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами.
В рассматриваемой ситуации условиями означенных соглашений, а также заявками о перечислении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Карелия предусмотрено достижение определенного результата при использовании субсидии, предоставленной за счет средств федерального бюджета: определен перечень объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных организаций, а также возвращаемых в систему дошкольного образования зданий, используемых не по назначению, и приобретаемых зданий (помещений) для реализации программ дошкольного образования в Республике Карелия.
Данный перечень включал в себя не только наименование объектов, но и форму ввода в эксплуатацию, проектную мощность (количество дополнительно вводимых мест), сроки сдачи (ввода) объектов в эксплуатацию, что не было достигнуто министерством: обозначенные в заявке объекты не приобретены и в эксплуатацию в сроки, указанные в заявке, не введены. Более того, несмотря на изменение перечня приобретаемых объектов, фактически приобретенные объекты не были введены в эксплуатацию в установленные сроки.
Само по себе совершение министерством определенных действий, направленных на достижение означенного в соглашении результата, не обеспечивающее его достижение, не может рассматриваться как эффективное расходование бюджетных средств.
Доводы участников спора оценены судебными инстанциями с должной полнотой и объективностью, а равно согласно требованиям бюджетного законодательства, правилам соответствующей контрольной процедуры.
Суды установили, что представление управления отвечает положениям статей 269.2, 270.2 БК РФ и не содержит требований о возврате неэффективно использованных денежных средств или о совершении иных действий в имущественной сфере и осуществлении мер бюджетного принуждения.
Оспариваемый ненормативный правовой акт Росфиннадзора отвечает критериям конкретности и исполнимости, соответствует закону и не нарушает права и законные интересы министерства в экономической сфере; как следствие, нет процессуальных предпосылок для удовлетворения заявления министерства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).
Выводы судов являются законными и обоснованными.
Несогласие министерства с оценкой доказательств и выводами судов (при правильном применении ими норм материального и процессуального права) не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов в рамках кассационного производства.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 03.02.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2016 по делу в„– А26-7701/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства образования Республики Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
А.В.АСМЫКОВИЧ
А.Г.КУДИН


------------------------------------------------------------------