АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 августа 2016 г. по делу в„– А56-77900/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Кудина А.Г., Любченко И.С., рассмотрев 15.08.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Регион Инвест" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2016 по делу в„– А56-77900/2015 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., Сомова Е.А.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Регион Инвест" (место нахождения: 188760, Ленинградская обл., г. Приозерск, Заводская ул., 5, пом. 7, ОГРН 1144712000355, ИНН 4712025757; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (место нахождения: 420111, г. Казань, Большая Красная ул., 30, ОГРН 1051622021978, ИНН 1655065057; далее - управление) от 30.09.2015 по делу об административном правонарушении в„– 1237/з, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением суда от 28.12.2015 (судья Ресовская Т.М.) оспариваемое постановление управления признано незаконным и отменено.
Постановлением апелляционного суда от 22.04.2016 решение суда от 28.12.2015 отменено, обществу отказано в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление от 22.04.2016 и оставить в силе решение от 28.12.2015, ссылаясь на допущенные управлением грубые нарушения проверочной и административной процедуры - требований статей 14 и 16 Федерального закона от 26.12.2008 в„– 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон в„– 294-ФЗ), части 4 статьи 26.4, части 2 статьи 27.10 КоАП РФ. Кроме того, общество обращает внимание на принятую управлением неправильную методику проведения лабораторных исследований в конкретном случае ввиду специфики исследованного произведенного обществом пищевого продукта (ролла "Филадельфия") применительно к пунктам (индексам) 3.3.9 и 3.3.10 раздела 1 ("Требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов") главы II Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 в„– 299 (далее - Требования в„– 299, Требования). Податель жалобы настаивает на ошибочности вывода управления о наличии угрозы причинения вреда (наличии вреда) как квалифицирующего признака вмененного правонарушения, поскольку этот вывод основан на неправильной оценке лабораторных исследований.
В отзыве на жалобу управление указывает на законность и обоснованность привлечения заявителя к административной ответственности по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Представители общества, управления, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, в связи с обращением гражданина, содержащим сведения о нарушении прав потребителей в предприятии общественного питания общества по адресу: г. Казань, ул. А.Кутуя, 161, управлением на основании распоряжения от 21.04.2015 в„– 1549/09-вп/в проведена выездная внеплановая проверка общества (том дела I, лист 10); в этом распоряжении в качестве правового основания проведения проверки указан подпункт "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона в„– 294-ФЗ.
В ходе проверки произведен отбор образцов (проб) производимой обществом продукции "ролл Филадельфия" (сыр сливочный, огурец свежий, водоросли нори, лосось охлажденный, рис, уксус рисовый, дата изготовления 22.04.2015) на микробиологические и органолептические показатели, что подтверждается протоколом отбора образцов (проб) продукции от 22.04.2015 (том дела I; листы 70 - 72).
Федеральным бюджетным учреждением здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан" проведены лабораторные исследования (испытания) отобранной продукции (протокол от 28.04.2015 в„– 26416; том дела I, листы 76 - 77).
Согласно указанному протоколу и экспертному заключению от 29.04.2015 в„– 77898 образец продукции общества "ролл Филадельфия" по органолептическим показателям (внешнему виду, вкусу, запаху и цвету) соответствует пункту 23 подраздела 1.5 раздела 1 главы II Требований в„– 299, а по микробиологическим показателям не соответствует индексу 3.3.9 раздела 1 главы II Требований в„– 299: в 0,01 г продукта выявлены бактерии группы кишечной палочки - БГКП (колиформы).
По результатам проверки 15.05.2015 управлением составлен акт в„– 1549, в котором зафиксированы нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами: некачественно проведена текущая и генеральная уборка (все оборудование для приготовления пищи в неудовлетворительном состоянии (имеются остатки пищи); разделочный инвентарь не промаркирован; несвоевременно заполняется производственная документация (бракеражный журнал); нарушен режим мытья кухонной посуды (имеются остатки пищи); до сведения потребителей не доведено фирменное наименование (наименование) организации, место ее нахождения (адрес), тип, класс и режим работы.
Эти нарушения не относятся к объекту вменения, рассматриваемому по настоящему делу.
По факту несоответствия продукции "ролл Филадельфия" по микробиологическим показателям Требованиям в„– 299 в отношении общества 19.08.2015 управлением составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ; на основании этого протокола вынесено постановление от 30.09.2015 в„– 1237/з о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.43 КоАП РФ; заявителю назначено административное наказание в виде 300 000 руб. штрафа (том дела I; листы 7 - 8, 13 - 14).
В указанном протоколе и оспариваемом постановлении управления отражено нарушение обществом не пункта 3.3.9, а пункта 3.3.10 Требований в„– 299.
Посчитав привлечение к административной ответственности незаконным, общество обратилось в арбитражный суд.
Суд первой инстанции указал на грубые (существенные) нарушения управлением проверочной и административной процедуры, в связи с чем признал постановление управления незаконным и отменил его.
Апелляционная инстанция повторно рассмотрела дело и сочла выводы суда первой инстанции ошибочными.
Изучив материалы дела и доводы участников спора, суд кассационной инстанции считает, что по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.
При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из сопоставления квалифицирующих признаков противоправных деяний, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 14.43 КоАП РФ ("Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов").
Согласно части 1 статьи 14.43 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 названного Кодекса.
Согласно части 2 указанной статьи ответственность наступает за те же действия, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Правильная оценка объективных признаков этих правонарушений дана судами с учетом требований статьи 2 Федерального закона от 27.12.2002 в„– 184-ФЗ "О техническом регулировании", статей 1 и 3 Федерального закона от 02.01.2000 в„– 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", статьи 15 Федерального закона от 30.03.1999 в„– 52 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ввиду правового значения технического регламента как документа и безопасности пищевых продуктов, запрета на оборот пищевых продуктов, материалов и изделий, которые не соответствуют требованиям нормативных документов, имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов при проверке таких продуктов, материалов и изделий, а равно обязательного соответствия пищевых продуктов санитарно-эпидемиологическим требованиям).
Суд апелляционной инстанции правомерно и обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции, связанными с оценкой соблюдения управлением процедурных требований.
Так, суд первой инстанции счел, что отбор проб был осуществлен с нарушением установленного частью 4 статьи 12 Закона в„– 294-ФЗ порядка, до начала проведения проверки, в связи с чем результаты экспертизы не могут являться доказательством по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 26.2 КоАП РФ.
Апелляционная коллегия правильно оценила такой вывод как ошибочный с учетом следующего.
Отбор образцов (проб) продукции был осуществлен 22.04.2015 в 12 час. 15 мин.; при отборе образцов присутствовал представитель общества по доверенности. В свою очередь с распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки представитель общества был ознакомлен 22.04.2015 в 13 час. 00 мин., то есть уже после фактического начала проверки.
Вместе с тем в силу части 16, подпункта "в" пункта 2 части 2 и части 5 статьи 10 Закона в„– 294-ФЗ в рассматриваемом случае в связи с поступлением от гражданина жалобы о нарушении прав потребителей заблаговременного уведомления о проведении внеплановой выездной проверки не требовалось, так же как не требовалось и согласования проверки с органами прокуратуры.
Нарушение части 4 статьи 12 Закона в„– 294-ФЗ, согласно которой выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом, в силу части 2 статьи 20 Закона в„– 294-ФЗ не относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.
Отбор проб проводился в присутствии представителя общества, который не заявил о каких-либо нарушениях в процессе отбора; в связи с этим нет оснований для признания заключения от 29.04.2015, основанного на протоколе лабораторных исследований от 28.04.2015 в„– 26416, недопустимым доказательством по делу.
Также суд апелляционной инстанции (ввиду требований статей 25.1 и 28.2 КоАП РФ) обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции о ненадлежащем уведомлении общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.
Как установил апелляционный суд, общество первоначально приглашалось на составление протокола об административном правонарушении на 25.06.2015 в 15.00 час. (том дела I; листы 63 - 64), но уведомление обществом не получено, в связи с чем управление повторно пригласило общество на составление протокола на 19.08.2015, направив уведомление 31.07.2105 по юридическому адресу: Ленинградская обл., г. Приозерск, Заводская ул., 5, пом. 7 (том дела I; листы 67 - 69).
В деле нет доказательств получения обществом данного уведомления; однако при обращении с заявлением в суд общество не ссылалось на неполучение уведомления о времени и месте составления протокола, а суд первой инстанции сделал выводы о ненадлежащем уведомлении, не выяснив полностью все значимые обстоятельства.
В судебном заседании апелляционной инстанции представитель общества подтвердил факт получения уведомления о времени и месте составления протокола; общество на составление протокола не явилось, в связи с чем протокол 21.08.2015 (в срок, установленный частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ) был направлен в адрес лица, привлекаемого к административной ответственности, и получен последним 28.08.2105 (том дела I; листы 91 - 93).
Определение о рассмотрении дела 30.09.2015 в 09 час. 30 мин. направлено обществу 03.09.2015 и получено обществом 11.09.2015 (том дела I; листы 94 - 97).
В подготовленных обществом процессуальных документах в первой и апелляционной инстанциях нет доводов относительно неполучения им уведомления о дате и времени рассмотрения административного дела.
Таким образом, материалами дела подтверждается, что административным органом были приняты необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться процессуальными правами. Обществу были предоставлены гарантии защиты, которыми оно не воспользовалось.
Доводы общества о нарушении управлением статьи 16 Закона в„– 294-ФЗ, части 4 статьи 26.4 и части 2 статьи 27.10 КоАП РФ не получили непосредственной судебной оценки, что не исключает обоснованность конечного вывода суда апелляционной инстанции по процедурным доводам, поскольку к грубым нарушениям требований Закона относится лишь непредставление акта проверки (часть 4 статьи 16 и пункт 6 части 2 статьи 20 Закона в„– 294-ФЗ); статьи 26.4 и 27.10 КоАП РФ в рассматриваемом случае управлением не применялись и не подлежали применению в рамках проверочного мероприятия до начала административного преследования (до возбуждения дела об административном правонарушении).
Как установил апелляционный суд, постановление управления вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности (статья 4.5 КоАП РФ); административное наказание назначено в минимальном размере примененной санкции.
Вместе с тем суды двух инстанций никак не оценили доводы общества относительно ошибочного результата лабораторных исследований.
Суды исходили из того, что согласно индексу 3.3.9 раздела 1 главы II Требований в„– 299 наличие в кулинарных изделиях с термической обработкой БГКП (колиформ) не допускается.
Апелляционная инстанция сочла доказанным наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ, так как наличие в пищевой продукции БГКП (колиформы или бактерии группы кишечной палочки) свидетельствует о несоблюдении требований микробиологических нормативов безопасности пищевой продукции и может привести к развитию патологического состояния организма человека, в том числе к пищевому отравлению. Не случайно Требованиями установлен полный запрет на наличие в кулинарных изделиях указанных патогенных организмов.
Общество в судах первой и апелляционной инстанций приводило заслуживающие внимания доводы относительно существа (события) вменяемого правонарушения, ссылаясь (при обращении в суд) на пункт 2 Обзора судебной практики рассмотрения судом дел об административных правонарушениях, заявлений об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности, ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) территориальных органов Роспотребнадзора, их должностных лиц, Приложения к письму Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора) от 29.04.2013 в„– 01/5020-13-32 "О судебной практике по делам об административных правонарушениях за 2012 год - первый квартал 2013 года" (далее - Обзор), пункт 3.27 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования к безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. СанПиН 2.3.2.1078-01", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.11.2001 (зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации 22.03.2002 за в„– 3326; далее - СанПиН 2.3.2.1078-01), индексы 3.3.9 и 3.3.10 Требований в„– 299 в части определенных методик исследования и допустимых уровней содержания показателей.
В пункте 2 Обзора (касается соотношения административных правонарушений, предусмотренных частью 1 и частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ), в частности, отражено: учитывая строгость санкции, предусмотренной частью 2 статьи 14.43 КоАП для юридических лиц, в каждом конкретном случае территориальным органам Роспотребнадзора необходимо доказывать и обосновывать факт возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан как следствие нарушения субъектом обязательных требований, даже если, на первый взгляд, такая угроза очевидна.
Согласно пункту 3.27 СанПиН 2.3.2.1078-01 гигиенические нормативы по микробиологическим показателям безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов включают следующие группы микроорганизмов:
- санитарно-показательные, к которым относятся: количество мезофильных аэробных и факультативно-анаэробных микроорганизмов (КМАФАнМ), бактерии группы кишечных палочек - БГКП (колиформы), бактерии семейства Enterobacteriaceae, энтерококки;
- условно-патогенные микроорганизмы, к которым относятся: E. coli, S. aureus, бактерии рода Proteus, B. cereus и сульфитредуцирующие клостридии, Vibrio parahaemolyticus;
- патогенные микроорганизмы, в т.ч. сальмонеллы и Listeria monocytogenes, бактерии рода Yersinia;
- микроорганизмы порчи - дрожжи и плесневые грибы, молочнокислые микроорганизмы;
- микроорганизмы заквасочной микрофлоры и пробиотические микроорганизмы (молочнокислые микроорганизмы, пропионовокислые микроорганизмы, дрожжи, бифидобактерии, ацидофильные бактерии и др.) - в продуктах с нормируемым уровнем биотехнологической микрофлоры и в пробиотических продуктах.
В связи с этим заявитель считает, что бактерии группы кишечной палочки БГКП (колиформы) отнесены к группе санитарно-показательных, а не к условно-патогенным или патогенным микроорганизмам. Соответствующая группа (БГКП) объединяет более 100 видов микроорганизмов, но только некоторые штаммы могут вызывать кишечные токсикоинфекции, значительная часть типов микроорганизмов (БГКП) не является патогенной для человека. Таким образом, отсутствует гарантируемый вред либо гарантируемая угроза возникновения вреда в виде пищевых отравлений при употреблении обсемененных данными микроорганизмами пищевых продуктов. Пищевое отравление может вызвать продукт с очень большой обсемененностью (содержанием) этих бактерий или же продукт, в котором присутствуют отдельные патогенные для человека представители этой группы. Фактически проведенные управлением исследования установили только общее количество бактерий группы кишечной палочки; дополнительные исследования, направленные на определение видов и типов микроорганизмов (в том числе патогенных) не проводились, их патогенность и способность причинить вред жизни или здоровью не исследовались (том дела I; листы 4 - 5).
Кроме того, в возражениях на отзыв управления и в отзыве на апелляционную жалобу управления (том дела I; листы 118, 140 - 141) общество указывает на отсутствие у исследованного пищевого продукта (ролл "Филадельфия") термической обработки и, как следствие, на недопустимость применения индекса 3.3.9 раздела 1 главы II Требований в„– 299. По мнению заявителя, его продукт надлежит рассматривать как салаты из рыбы и морепродуктов без заправки (применительно к индексу 3.3.10 раздела 1 главы II Требований в„– 299 - Кулинарные изделия без тепловой обработки после смешивания), что в свою очередь предполагает иную, менее жесткую, норму содержания БГКП: не допускается содержание БГКП не в 0,01 г, а 1 г продукта.
Противоречивость данных административного производства (индексы 3.3.9 и 3.3.10) не исключена судами ни по факту термической обработки, ни по вопросу о причинах указания в различных материалах административного дела разных индексов. Не решены вопросы о специфике методик исследования в том и другом случае - при оценке 0,01 г и 1 г пробы пищевого продукта, о том, какой из приведенных нормативов надлежит считать более жестким и почему.
В ходе судебного разбирательства управлением приведенные доводы общества не восприняты; в то же время они проигнорированы судами при формировании предмета доказывания по настоящему делу, соответствующие обстоятельства судами не выяснялись.
Согласно частям 4 - 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.
В случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
Оценка приведенных доводов общества имеет значение для рассмотрения спора по существу.
Поскольку суды ошибочно не соотнесли их с предметом доказывания, фактическая сторона дела требует дополнительного установления.
Соответствующие пояснения от управления не истребованы; при этом общая ссылка управления на опасность БГКП (без мотивированного компетентного последовательного опровержения соответствующих доводов общества) не может рассматриваться как необходимое и достаточное условие для подтверждения признаков правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ.
Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статьи 286, 287 АПК РФ).
При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует повторно определить предмет доказывания, надлежащим образом оценить все доводы участников спора, имеющиеся в материалах дела и дополнительно представленные ими доказательства, с учетом вопросов, определенных в постановлении кассационной инстанции, и принять законное и обоснованное решение, при необходимости рассмотрев вопрос о судебных расходах (статья 110 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2016 по делу в„– А56-77900/2015 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
А.Г.КУДИН
И.С.ЛЮБЧЕНКО


------------------------------------------------------------------