АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 августа 2016 г. по делу в„– А05-9525/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Алешкевича О.А., при участии от муниципального учреждения "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" Соловьева В.В. (доверенность от 11.03.2016), рассмотрев 08.08.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.12.2015 (судья Калашникова В.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2016 (судьи Виноградова Т.В., Докшина А.Ю., Смирнов В.И.) по делу в„– А05-9525/2015,

установил:

Муниципальное учреждение "Управление строительства и городского хозяйства администрации Мирного" (место нахождения: 164170, Архангельская обл., г. Мирный, ул. Ленина, 33, ОГРН 1082920000063, ИНН 2925005261; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании представления Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, 2, ОГРН 1042900018633, ИНН 2901126193; далее - управление) от 26.06.2015 в„– 24-06-10/1286 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 и предписания управления от 26.06.2015 в„– 24-06-10/1287 в полном объеме.
Определением от 08.09.2015 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Архангельскую область в лице Министерства финансов Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., 49, ОГРН 1022900535558, ИНН 2901061980; далее - Минфин) и Министерство промышленности и строительства Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., 49, ОГРН 1072901007189, ИНН 2901164135; далее - Минпромстрой).
Решением суда от 01.12.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 18.04.2016, требования заявителя удовлетворены, оспариваемые представление (в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10) и предписание управления признаны недействительными. На основании статьи 201 АПК РФ суд первой инстанции обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное выяснение судами обстоятельств дела. По мнению управления, суды не дали оценку имеющимся в деле доказательствам; их выводы не соответствуют обстоятельствам дела; оспариваемое представление имеет исключительно информационный и предупредительный характер, обязательно для рассмотрения и направлено на пресечение в дальнейшем подобных нарушений. Доводы жалобы свидетельствуют о несогласии с судебной оценкой по всем эпизодам рассматриваемой проверки управления.
Представители управления, Минфина, Минпромстроя, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
В судебном заседании представитель учреждения отклонил доводы жалобы, указав на законность и обоснованность выводов судебных инстанций.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, управление в рамках предоставленных полномочий, на основании приказа от 16.03.2015 в„– 75у "О назначении ревизии (проверки)" и в соответствии с пунктом 12 Плана контрольной работы управления на 2015 год провело выездную проверку учреждения по вопросу соблюдения бюджетного законодательства при исполнении в 2014 году бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) в части использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, имеющих целевое назначение.
По результатам проверки управлением сделаны выводы о допущенных учреждением финансовых нарушениях (по отдельным эпизодам), составлен акт от 19.05.2015; учреждению направлены представление от 26.06.2015 в„– 24-06-10/1286 (том дела II; листы 33 - 39) и предписание от 26.06.2015 в„– 24-06-10/1287 (том дела II; листы 40 - 43). Означенные представление и предписание управления требуют принять меры по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и обязывают учреждение проинформировать управление о результатах исполнения в определенный срок (соответственно не позднее 30 дней с даты получения представления и не позднее 01.09.2015). В оспариваемом предписании указано, что неисполнение его в установленный срок влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях.
Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами управления (с представлением в части, а с предписанием полностью), учреждение обратилось в арбитражный суд, указав, что им не допущено нарушений бюджетного законодательства; выводы управления по результатам проверки нельзя счесть обоснованными и правомерными.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, подтвердили значимые контрольные полномочия управления, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для признания заявителя нарушившим требования бюджетного законодательства. По каждому эпизоду рассматриваемого проверочного мероприятия суды пришли к мотивированным выводам относительно необоснованности позиции управления, об отсутствии доказанных признаков вмененных заявителю нарушений в бюджетной сфере. С учетом пунктов 2 и 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) суды сочли, что оспариваемые представление и предписание нарушают права и законные интересы заявителя, незаконно возлагают на него обязанности, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).
Согласно статьям 28, 34, 38 БК РФ к закрепленным законодателем принципам бюджетной системы Российской Федерации относятся, помимо прочих, принцип эффективности использования бюджетных средств и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Получатель бюджетных средств обладает рядом бюджетных полномочий, в том числе принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).
В соответствии со статьей 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Как указано в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 в„– 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ в„– 23), при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
По настоящему делу суды проверили все составляющие (эпизоды) рассматриваемого проверочного мероприятия, детально оценив выявленные управлением обстоятельства.
По эпизоду неэффективного использования средств федерального бюджета в размере 375 228 168 руб. (пункт 1 представления) управление констатировало неисполнение заявителем подпункта 3.1.10 пункта 3.1 раздела 3 соглашения от 27.12.2013 в„– 162/2013, заключенного им с Минпромстроем (том дела I; листы 22 - 27) в части недостижения в соответствии со статьей 34 БК РФ результата по введению объекта "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 г. Мирный" в эксплуатацию при использовании федеральной субсидии.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, между Минпромстроем и муниципальным образованием "Мирный" в лице администрации заключено соглашение от 27.12.2013 в„– 162/2013 о предоставлении в 2013 году субсидии бюджету муниципального образования "Мирный" на софинансирование расходных обязательств муниципального образования по реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы" (ФЦП).
Согласно подпункту 3.1.10 пункта 3.1 раздела 3 соглашения муниципальное образование "Мирный" обязано обеспечить достижение значений показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренных Приложением в„– 3 к соглашению.
Согласно приложению в„– 3 к соглашению процент строительной готовности завершения строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 по состоянию на 31.12.2013 должен оставлять 29,7 процента (том дела I, лист 35).
Ввиду приведенного официального толкования (пункт 23 постановления Пленума ВАС РФ в„– 23), статей 34 и 162 БК РФ, нестабильности финансирования (денежные средства поступили лишь 31.12.2013), заключенного между Минпромстроем и администрацией Мирного дополнительного соглашения от 06.05.2014 в„– 2 к соглашению (согласно которому процент строительной готовности завершения строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 по состоянию на 31.12.2014 должен оставлять 29,7 процента), пояснительной записки к годовому отчету с кодом формы по ОКУД 0503166 "Сведения об исполнении мероприятий в рамках целевых программ" (в котором отражена информация о технической готовности завершения строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 по состоянию на 01.01.2015 в объеме 74 процента, что на 44,3 процента превышает запланированный объем строительной готовности по дополнительному соглашению от 06.05.2014 в„– 2 к соглашению), дополнительного соглашения от 18.08.2014 в„– 4 к соглашению, графика выполнения мероприятий федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" в 2014 году и дополнительного соглашения от 24.05.2015 в„– 5 к соглашению (в котором отражено окончание выполнения мероприятий ФЦП в III квартале 2015 года за счет всех остатков средств на реализацию ФЦП на указанную дату), протокола совещания от 25.05.2015 в„– 259-ПРМ-ЕС Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по вопросу исполнения субъектами Российской Федерации соглашений о предоставлении в 2012 - 2014 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и мониторингу освоения, утвержденного заместителем Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации 29.05.2015 (предписывающего правительству Архангельской области обеспечить ввод в эксплуатацию спорного объекта в августе 2015 года), суды пришли к следующим выводам.
В рассматриваемом случае задержка во вводе в эксплуатацию рассматриваемого объекта обусловлена выполнением соответствующих задач в определенных условиях и не является следствием неэффективности и нерезультативности. Доказательств обратного управлением не представлено.
По эпизоду принятия к учету и оплаты невыполненных работ и непоставленного оборудования на общую сумму 11 697 639 руб. 89 коп., в том числе за счет средств федерального бюджета - 11 369 127 руб. 10 коп. (пункт 2 представления), выявленной по результатам инвентаризации недостачи оборудования в сумме 11 369 127 руб. за счет средств федерального бюджета (пункт 1 предписания).
Соответствующие выводы сделаны управлением в связи с проверкой исполнения муниципального контракта от 24.01.2012 в„– 0324300030611000031-140224 по объекту "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 г. Мирный".
Оценив фактическую реализацию сторонами в 2014 году условий упомянутого контракта, первичные документы в подтверждение приемки работ и их оплаты, результаты выборочной инвентаризации оборудования и выборочного осмотра выполненных монтажных работ на объекте (на основании распоряжения от 06.04.2015 в„– 7), их достоверность, предусмотренную контрактом ответственность подрядчика за случайную гибель, случайное повреждение оборудования, суды установили, что в связи с незначительными отставаниями от графика производства работ, зафиксированными в акте выездной проверки управления по рассматриваемому объекту, продолжение выполнения работ без причинения вреда имуществу и работам, принятым и оплаченным учреждением стало невозможным в связи с необходимостью проведения электромонтажных, вентиляционных и отделочных работ во всех помещениях объекта строительства. Поэтому подрядчик обратился к заказчику о заключении договора ответственного хранения имущества на сумму 27 560 258 руб. 18 коп., в том числе имущества принятого и оплаченного по акту от 25.12.2014 в„– 318 (том дела I; листы 97 - 108). О заключении данного договора сотрудники управления были уведомлены, но должного значения действиям заявителя не придали. Был заключен договор ответственного хранения от 03.03.2015 в„– 2 (приложение в„– 2 к протоколу разногласий к акту от 19.05.2015) со сроком хранения до 31.07.2015 или до даты окончания действия банковской гарантии от 19.01.2012 в„– 9-12, выданной ОАО "Фондсервисбанк" (приложение в„– 4 к протоколу разногласий к акту от 19.05.2015) на сумму 198 074 430 руб., что в 6,5 раза превышает размер обязательств, принятых сторонами по хранению имущества в рамках исполнения обязательств по муниципальному контракту от 24.01.2012. Факт передачи имущества подрядчику подтвержден актом от 03.03.2015 б/н (приложение в„– 3 к протоколу разногласий к акту от 19.05.2015) (том дела II; листы 80 - 81).
По данному эпизоду суды признали позицию управления неправомерной, поскольку была осуществлена выборочная, визуальная проверка, в отсутствие законного представителя подрядчика либо его представителя по надлежаще оформленной доверенности на осуществление указанного мероприятия; участники спора не отрицают, что работы на объекте фактически велись и в период проведения проверки управлением и после нее. На момент представления учреждением возражений по акту проверки от 19.05.2015 в управление работы на объекте также еще не были завершены, но поступившие возражения учреждения не были рассмотрены управлением должным образом. При этом управлением не выявлены основания возникновения соответствующих отклонений, не исследована правильность включения либо невключения каждого вида оборудования в опись. Указанные обстоятельства лишили суды возможности подтвердить обоснованность расчетов управления по фактам выявленных отклонений, что исключает возможность вменения учреждению выявленных нарушений.
У суда кассационной инстанции нет оснований считать такую судебную оценку противоречащей требованиям процессуального закона.
По эпизоду оплаты учреждением аванса за строительно-монтажные работы по объекту "Строительство 110-квартирного жилого дома в микрорайоне в„– 2 в г. Мирный" с превышением установленного предельного размера авансового платежа на 1 958 759 руб. 94 коп. (пункт 3 представления) суды установили соответствующее выявленное управлением превышение рассматриваемого авансового платежа (ввиду означенного управлением пункта 22 постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2013 в„– 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"; далее - постановление Правительства РФ в„– 1213) в рамках муниципального контракта от 22.05.2012 в„– 2012.9805, заключенного учреждением с ООО "ИнвеСТрой" на строительство 110-квартирного жилого дома в микрорайоне в„– 2 (цена контракта 245 136 500 руб.).
Согласно пункту 22 постановления Правительства РФ в„– 1213 казенные учреждения при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) в пределах доведенных им в установленном порядке соответствующих лимитов бюджетных обязательств вправе предусматривать авансовые платежи в размере 30 процентов суммы договора (государственного контракта), но не более 30 процентов лимитов бюджетных обязательств, доведенных на соответствующий финансовый год.
Заявителем по данному объекту произведена оплата авансового платежа на общую сумму 41 664 420 руб.; в рамках использования бюджетных средств, предусмотренных ФЦП в 2014 году на строительство указанного объекта, финансирование за счет федеральной субсидии составляет 132 352 200 руб. 20 коп.; таким образом, общий размер авансового платежа превысил на 1 958 759 руб. 94 коп. предельный размер такого платежа (132 352 200 руб. 20 коп. x 30 процентов = 39 705 660 руб. 06 коп.).
Вместе с тем согласно пункту 4.4.2 упомянутого контракта учреждение вправе производить авансовую оплату подрядчику в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в размере, не превышающем сумму обеспечения муниципального контракта (73 540 950 руб.).
Поскольку муниципальный контракт от 22.05.2012 в„– 2012.9805 заключен до принятия и вступления в силу постановления Правительства РФ в„– 1213, суд первой инстанции признал правомерным довод заявителя о том, что к отношениям по нему указанное ограничение не распространяется.
Довод управления об установленном ранее постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 в„– 1249 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" аналогичном ограничении отклонен апелляционной инстанцией ввиду отраженного в оспариваемом представлении конкретного вменения (вменяется нарушение именно положений постановления Правительства РФ в„– 1213). Кроме того, как отметил апелляционный суд, указанной нормой устанавливаются обязательства получателя средств федерального бюджета при заключении договоров (государственных контрактов); учреждению же согласно пункту 3 представления нарушение обязательств при заключении контракта не вменяется.
Суды приняли во внимание требования статей 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации и обоснованно сочли, что в рамках рассматриваемого правоотношения уплата денежных средств произведена заявителем и получена подрядчиком на основании контракта (договора) в объеме, соответствующем цене контракта (договора); поэтому требования заявителя по данному эпизоду подлежат удовлетворению.
По эпизоду неэффективного использования заявителем средств федерального бюджета в размере 143 054 812 руб. 07 коп. (пункт 4 представления) суды обоснованно признали, что вмененное нарушение связано с неисполнением, по мнению управления, муниципального контракта от 25.01.2012 в„– 03243000306061100032-140224, заключенного учреждением с ООО "КОСМОСАВИАСПЕЦСТРОЙ" на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд способом "под ключ" по объекту: "Строительство 2-х детских садов по 280 мест в микрорайоне в„– 2, г. Мирный" (строительство детского сада на 280 мест в микрорайоне в„– 2, г. Мирный) (том дела II; листы 1 - 12).
Оценив условия обязательств, фактическое финансирование работ, согласованное сторонами контракта изменение срока завершения строительства и сдачи объекта, информацию о технической готовности детского сада на 280 мест в г. Мирный по состоянию на 01.01.2015 в объеме 70 процентов (что на 32,4 процента превышает запланированный объем строительной готовности по дополнительному соглашению от 06.05.2014 в„– 2 к соглашению от 27.12.2013 в„– 162/2013), приложение в„– 2.1 "График выполнения мероприятий федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы" в 2014 году (согласно дополнительным соглашениям от 18.08.2014 в„– 4 и от 24.04.2015 в„– 5 к соглашению от 27.12.2013 в„– 162/2013), окончание выполнения мероприятий Программы ФЦП в III квартале 2015 года за счет всех остатков средств на реализацию Программы ФЦП, итоги совещания в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по вопросу исполнения субъектами Российской Федерации соглашений о предоставлении в 2012 - 2014 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и мониторингу освоения, состоявшегося 25.05.2015 (протокол в„– 259-ПРМ-ЕС), суды признали, что задержка во вводе в эксплуатацию рассматриваемого объекта обусловлена выполнением соответствующих задач в определенных условиях и не является следствием неэффективности и нерезультативности; доказательств обратного управлением не представлено.
При этом суды констатировали факт ввода объекта "Детский сад на 280 мест в г. Мирный Архангельской области" в эксплуатацию в соответствии со статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 16.10.2015 в„– 29-RU29304000-112-2015 (том дела X; листы 22 - 27) как свидетельствующий об эффективном использовании бюджетных средств.
Такая судебная оценка является правильной; она также обусловлена приведенными выше официальным толкованием (пункт 23 постановления Пленума ВАС РФ в„– 23), положениями статей 34 и 162 БК РФ.
По эпизоду нецелевого использования средств федерального бюджета на общую сумму 108 000 руб. по КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств" (пункт 5 представления) суды указали следующее.
В ходе проверки управлением установлено нарушение раздела V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2013 в„– 65н (далее - Указания), при закупке оборудования по объекту "Детский сад на 280 мест в г. Мирный Архангельской области": учреждением оплачены матрацы ватные детские по КОСГУ 310 "Увеличение стоимости основных средств" вместо предусмотренного для этих целей КОСГУ 340 "Увеличение стоимости материальных запасов". В связи с этим управление сочло, что в соответствии со статьей 38 и пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ оплата учреждением матрацев на сумму 108 000 руб. является нецелевым использование средств федерального бюджета.
Вступившим в законную силу решением Мирнинского городского суда Архангельской области от 30.09.2015 по делу в„– 12-31/15 признано незаконным и отменено вынесенное в отношении начальника учреждения постановление управления по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ("Нецелевое использование бюджетных средств"), выразившемся в указанном выше нарушении раздела V Указаний при закупке оборудования по объекту "Детский сад на 280 мест в г. Мирный Архангельской области". Суд установил, что средства федерального бюджета на закупку матрацев детских направлены на цели, которые предусмотрены федеральной целевой программой "Развитие Российских космодромов на 2006 - 2015 годы" и за счет тех бюджетных ассигнований, которые были выделены на эти цели, в связи с чем нецелевого использования бюджетных средств не допущено.
При таких обстоятельствах суды законно признали, что у управления отсутствовали основания для вывода о нарушении заявителем бюджетного законодательства Российской Федерации.
По эпизоду принятия к учету документов, которыми оформлены не имевшие места факты хозяйственной жизни на общую сумму 690 815 руб.: за счет средств федерального бюджета 568 125 руб., за счет средств областного бюджета - 76 161 руб., за счет средств местного бюджета - 46 529 руб. (пункт 6 представления, пункт 3 предписания) суды удостоверились в следующем.
Управление признало, что по объекту "Детский сад на 280 мест в г. Мирный Архангельской области" приняты к учету документы, которыми оформлены не имевшие места факты хозяйственной жизни на сумму 568 125 руб.; из пункта 3 оспариваемого заявителем предписания следует, что по результатам инвентаризации, проведенной на объекте "Строительство детского сада на 280 мест в микрорайоне в„– 2, г. Мирный", выявлена недостача оборудования на сумму 433 104 руб.
В 2014 году заявителем заключено 63 муниципальных контракта на поставку товаров с индивидуальным предпринимателем Тихомировым И.В. на общую сумму 6 147 630 руб.; предметом указанных контрактов является поставка товаров заказчику по наименованиям для обеспечения объекта в количестве и ассортименте согласно спецификаций; согласно данным журнала операций в„– 4 за декабрь 2014 года заявителем получено оборудование по 61 муниципальному контракту на общую сумму 5 961 430 руб.; по муниципальным контрактам в„– 126 и 127 на общую сумму 186 200 руб. товар в 2014 году получен не был.
По результатам инвентаризации по состоянию на 13.04.2015 инвентаризационной комиссией установлена недостача основных средств в количестве 189 штук на общую сумму 690 815 руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 568 125 руб.; перед инвентаризацией начальником учреждения представлен договор ответственного хранения от 26.12.2014 в„– 1, заключенный между муниципальным образованием "Мирный" в лице начальника учреждения (поклажедатель) и индивидуальным предпринимателем Тихомировым И.В. (хранитель).
Согласно этому договору стоимость передаваемых на хранение товаров составляет 567 480 руб.; хранитель принимает от поклажедателя товары на хранение в течение одного рабочего дня с момента подписания договора и выполняет обязанности, предусмотренные договором безвозмездно; хранитель принимает товар по адресу: 160004, г. Вологда, ул. Клубова, 7а.; к договору приложен акт передачи товаров на хранение от 26.12.2014 на общую сумму 567480 руб.
Оценив фактическую реализацию учреждением и указанным хранителем договорных отношений (по двум договорам от 26.12.2014 в„– 1) на суммы 567 480 руб. и 740 935 руб., результаты инвентаризации, суды не поддержали позицию управления, поскольку инвентаризация была осуществлена выборочная, визуальная; как признано сторонами в ходе судебного разбирательства, работы на объекте фактически велись и в период проведения проверки управлением и после нее; на момент представления учреждением возражений по акту проверки от 19.05.2015 работы на объекте также еще не были завершены, но поступившие возражения учреждения не были рассмотрены ответчиком должным образом. Суды отметили, что управлением не выявлены основания возникновения выявленных отклонений, не исследована правильность включения либо невключения каждого вида оборудования в опись (сличительную ведомость).
Как указал апелляционный суд, управление не опровергло тот факт, что все оборудование, которое, по его мнению, отсутствовало на момент инвентаризации, передано на ответственное хранение в соответствии с договором от 26.12.2014 в„– 1; в материалах проверки не отражено, какие конкретно факты хозяйственной жизни, оформленные документами, принятыми к учету, по мнению управления, не имели места. В суде апелляционной инстанции представители управления также не смогли ответить на этот вопрос. Объект "Детский сад на 280 мест в г. Мирный Архангельской области" сдан в эксплуатацию.
Поэтому суды не смогли подтвердить достоверность выводов управления по фактам выявленных отклонений, что в свою очередь исключает возможность вменения учреждению нарушений по данному эпизоду.
По эпизоду нарушения условий софинансирования при выполнении обязательств по соглашению от 27.12.2013 в„– 162/2013 (пункт 8 представления) суды установили следующее.
Согласно пункту 8 оспариваемого представления нарушение в денежном выражении составило 434 032 814 руб. 30 коп. и является следствием нарушения учреждением пункта 1.1 раздела 1 соглашения от 27.12.2013 в„– 162/2013 - не соблюдены условия софинансирования расходных обязательств, принятые муниципальным образованием, что привело к переплате средств федерального бюджета по четырем объектам на 434 032 814 руб. 30 коп., что в соответствии со статьей 306.8 БК РФ является нарушением условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Данный вывод сделан управлением при проверке вопроса использования иных бюджетных средств, полученных бюджетом ЗАТО в соответствии с пунктом 2.3 "Проверка использования иных бюджетных средств, полученных бюджетами ЗАТО" Программы проверки, утвержденной руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора 11.03.2015, согласно которому предусмотрена проверка выполнения ЗАТО обязательств по софинансированию мероприятий, объем предусмотренных решением о бюджете ЗАТО и фактически направленных средств, соблюдение пропорционального соотношения финансирования за счет всех источников (при несоответствии рассчитать переплату средств федерального бюджета), проверить степень достижения показателей эффективности использования субсидий.
Как указали суды, управлением не принято во внимание, что согласно пункту 6.1 соглашения от 27.12.2013 в„– 162/2013 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Архангельской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по реализации мероприятий ФЦП в„– Д02-238/ЕС/ГС/с данное Соглашение действует до полного исполнения сторонами своих обязательств.
Общий объем средств, предоставленных в рамках соглашения от 27.11.2013 в„– Д02-238/ЕС/ГС/С (в редакции дополнительного соглашения от 26.12.2013 в„– 1/Д05-9/ВТ/МС/дс) о предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Архангельской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципальных образований) по реализации мероприятий Программы, составил 1 943 511 200 руб.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (главный распорядитель средств ФЦП и сторона соглашения от 27.11.2013 в„– Д02-238/ЕС/ГС/С, далее - Минстрой России) в письме в Министерство финансов Российской Федерации от 31.07.2015 в„– 23905-05/05 отразило, что в 2014 и 2015 годах Минстроем России Архангельской области были подтверждены остатки неиспользованных средств федерального бюджета по соглашению от 27.11.2013 с целью завершения мероприятий.
Таким образом, освоение предоставленного из федерального бюджета объема средств, продолжается и в настоящее время, а, следовательно, юридическое действие соглашения от 27.11.2013 не прекратилось; оно не являлось завершенным на момент составления контрольным органом акта проверки.
Согласно указанному письму Минстроя России по объекту "Реконструкция автомобильных дорог" техническая готовность объекта определена на уровне 60 процентов, средства федерального бюджета освоены не в полном объеме (92,74 процента); завершенным является объект "Строительство автомобильного путепровода на пересечении с железной дорогой на участке станция Плесецкая - город Мирный"; по объекту "Завершение строительства школы с крытым бассейном в микрорайоне в„– 2 города Мирный Архангельской области" по состоянию на 01.08.2015 освоены средства федерального бюджета на 98,7 процента; по объекту "Детский сад на 280 мест в городе Мирный Архангельской области" по состоянию на 01.08.2015 средства федерального бюджета освоены в размере 96,95 процента.
Таким образом, только в рамках одного из мероприятий ФЦП, средства федерального бюджета являлись освоенными в полном объеме на момент составления акта проверки. Освоение средств в рамках трех других мероприятий ФЦП в 2015 году продолжалось, что не было учтено управлением при расчете сумм нарушений в ходе проверки.
Это подтверждено и самим управлением по итогам проведенного по поручению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 26.10.2015 в„– ДБ-08-25/3234@-ТУ и в связи с обращением Правительства Архангельской области от 17.08.2015 в„– 02-06/62 внепланового контрольного мероприятия в форме обследования в целях проверки сведений об устранении нарушения по рассматриваемому эпизоду. Заключение о результатах обследования от 13.11.2015 представлено в материалы дела управлением вместе с дополнением к отзыву от 17.11.2015 24-03-12/2234 (том дела X; листы 36 - 40, 46 - 60).
С учетом действующего соглашения от 27.12.2013, фактически продолжающегося освоения субсидии из федерального бюджета выводы управления о неисполнении муниципальным образованием своих обязательств по софинансированию, сделанные только по итогам 2014 года, обоснованно признаны судами преждевременными.
По эпизоду неэффективного использования средств федерального бюджета в размере 244 947 058 руб. 04 коп. (пункт 9 представления) суды констатировали следующее.
Управление считает, что выявленное нарушение связано с неиспользованием в полном объеме федеральной субсидии, не достигнут наилучший результат с использованием средств федерального бюджета, поскольку неиспользованные остатки федеральной субсидии прошлых лет возвращены учреждением в федеральный бюджет (ссылаясь на статью 34 БК РФ и подпункты 3.1.4, 3.1.10 пункта 3.1 раздела 3 соглашения от 27.12.2013 в„– 162/2013).
Заявитель оспаривает эти выводы ввиду дополнительных соглашений к соглашению от 27.12.2013 в„– 162/2013, Графика выполнения мероприятий Программы ФЦП" в 2014 году, согласно которым предусмотрено окончание выполнения мероприятий Программы ФЦП в III квартале 2015 года за счет всех остатков средств на реализацию Программы ФЦП.
Отставание от графика выполнения работ не является причиной остатков средств федерального бюджета на 01.01.2015. Основной причиной является поступление финансирования объекта на 2013 год только в конце года - 31.12.2013. Приказ Минстроя России от 21.03.2014 в„– 112/пр о подтверждении остатков средств 2013 года к использованию в 2014 году вступил в силу после согласования с Минфином России в апреле 2014 года. Средства поступили на счета получателя средств бюджета в июне 2014 года, что стало основной причиной образования остатков средств федерального бюджета на 01.01.2015.
При таких обстоятельствах применение судами статьи 34 и 162 БК РФ (с учетом пункта 23 постановления Пленума ВАС РФ в„– 23) исключает вывод о неэффективности использования бюджетных средств; наличие остатка средств федерального бюджета по состоянию на 01.01.2015 не является следствием неэффективности и нерезультативности деятельности заявителя; доказательств иного в деле нет.
Суды также не согласились с выводом управления о том, что годовой отчет о выполнении в 2014 году муниципальной программы "Развитие жилищного строительства, социальной и инженерной инфраструктуры на территории муниципального образования "Мирный" на 2014 - 2016 годы" не содержит сведения и информацию по повышению эффективности и реализации полученных в 2014 году средств федерального бюджета в рамках рассматриваемой ФЦП в объеме 1 953 261 237 руб. 96 коп. (пункт 10 представления).
Действительно, представленный в ходе проверки годовой отчет о выполнении в 2014 году муниципальной программы "Развитие жилищного строительства, социальной и инженерной инфраструктуры на территории муниципального образования "Мирный" на 2014 - 2016 годы" содержит информацию только по использованию средств местного бюджета.
В соответствии с пунктом 3 статьи 179 БК РФ по каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.
Следовательно, годовой отчет должен содержать соответствующие сведения и информацию о повышении эффективности реализации программы за счет средств федерального бюджета.
В связи с этим заявитель указал, что Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 в„– 239, не регулирует порядок оценки эффективности и результативности использования средств федерального бюджета, предоставленных на реализацию мероприятий федеральных целевых и муниципальных программ.
Принцип разделения бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований основан на многоуровневой структуре бюджетной системы Российской Федерации, в связи с чем порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации - высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных программ - местной администрацией муниципального образования.
Во исполнение пункта 4 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий бюджету Архангельской области на реализацию мероприятий в рамках федеральной целевой программы "Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2010 в„– 146, реализация мероприятий ФЦП осуществляется в рамках муниципальной программы "Развитие жилищного строительства, социальной и инженерной инфраструктуры на территории муниципального образования "Мирный" на 2014 - 2016 годы" (далее - муниципальная программа), утвержденной постановлением администрации Мирного от 08.11.2013 в„– 2053.
Разработка, утверждение и реализация муниципальных программ, а также оценка их эффективности являются бюджетным полномочием администрации Мирного и осуществляются в соответствии со статьей 179 БК РФ и правовыми актами муниципального образования "Мирный".
В соответствии с разделом 2 Критерий оценки эффективности реализации муниципальной программы к Положению об оценке эффективности реализации муниципальных программ и ведомственных целевых программ муниципального образования "Мирный", утвержденному распоряжением администрации Мирного от 19.12.2014 в„– 231, расчет оценки эффективности реализации муниципальной программы за 2014 год содержит информацию об ее исполнении за счет всех источников финансового обеспечения, включая средства федерального и областного бюджетов.
При таких доводах учреждения суды обоснованно сочли выводы управления по данному эпизоду ошибочными.
По следующему эпизоду проверки управление сочло, что кредиторская задолженность в размере 1 901 320 руб. 00 коп. за 2013 год погашена без подтверждающих первичных документов по объекту "Работы по реконструкции зданий жилищного фонда" (пункт 2 предписания).
Оценив значимые учетные и платежные документы, взаимодействие учреждения с органами Федерального казначейства, суды сочли, что управлением не принят во внимание ряд обстоятельств.
Так, согласно годовой бухгалтерской отчетности за 2013 год по состоянию на 01.01.2014 по объекту "Реконструкция зданий жилищного фонда (устройство вентилируемых фасадов многоквартирных домов)" по муниципальному контракту в„– 009 от 17.02.2011 с ООО "ОРТОСТ - ФАСАД" по форме ОКУД 0503169, журналу операций в„– 4 "Расчеты с поставщиками и подрядчиками" за декабрь 2013 года, акту сверки взаимных расчетов отражена кредиторская задолженность в сумме 316 218 214 руб. 73 коп. по КБК 81205011570299003310 (средства федерального бюджета).
В течение 2014 года по мере поступления бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий по ФЦП "Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы" согласно подписанному соглашению в„– 162/2013 учреждением сумма кредиторской задолженности 316 218 214 руб. 73 коп. была откорректирована в соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств, частично распределена по КБК в части целевых статей федерального и областного бюджетов. Данная операция подтверждена справкой к документу "Операция (бухгалтерская)" от 21.04.2014 в„– 00000001 формы 0504833.
В апреле 2014 года при поступлении средств софинансирования в части областного бюджета учреждение приняло решение о перечислении суммы аванса от доведенных лимитов бюджетных обязательств в размере 10 процентов (1 901 220 руб.) согласно счету от 22.04.2014 в„– 04/01-м платежным поручением от 24.04.2014 в„– 469035 с частичным погашением кредиторской задолженности в сумме 17 110 980 руб. по КБК 8120501751799Ц410310. Всего по данному КБК в 2014 году доведено лимитов бюджетных обязательств в размере 19 012 200 руб.
В мае 2014 года по мере поступления средств федерального бюджета учреждением произведена оплата кредиторской задолженности за 2013 год в размере 299 107 334 руб. 73 коп. по КБК 81205010815898410310 с учетом корректировки операций по отражению задолженности в журнале операций в„– 4 за май 2014 года (некорректно отраженной в апреле 2014 года справке к документу "Операция (бухгалтерская)" от 21.04.2014 в„– 00000001 формы 0504833 ввиду несвоевременного формирования бухгалтерских проводок по счету 302 31 000), а также был перечислен аванс за счет средств федерального бюджета в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств в сумме 10 000 030 руб. для своевременного обеспечения объекта строительства необходимыми материалами.
Соответственно, квалифицировать погашение кредиторской задолженности без подтверждения первичной документации на сумму 1 901 320 руб. нельзя, поскольку операция по системе СУФД отражается на основании документального подтверждения каждой текущей операции с представлением первичных документов.
В материалы дела представлены платежное поручение от 24.04.2014 в„– 469035 на сумму 1 901 220 руб. 00 коп., счет ООО "ОРТОСТ-ФАСАД" от 22.04.2014 в„– 04/01-м на сумму 1 901 220 руб. 00 коп., в т.ч. НДС 290 016 руб. 61 коп., на которые ссылался заявитель при представлении своих возражений на акт проверки от 19.05.2015. Однако управлением не дана оценка данным доводам и документам.
В акте проверки указанный платеж и произведенная заявителем корректировка кредиторской задолженности не отражены (несмотря на то, что в казначейство были представлены для проведения оплаты подтверждающие документы).
Поэтому суды признали вмененное учреждению нарушение недоказанным.
Управление также установило, что по результатам инвентаризации, проведенной на объекте "Строительство детского сада на 280 мест в микрорайоне в„– 2, г. Мирный" выявлены излишки на общую сумму 285 510 руб. (пункт 4 предписания).
По состоянию на 13.04.2015 проведена выборочная инвентаризация оборудования, полученного заявителем в декабре 2014 года по муниципальным контрактам от 15.12.2014 в„– 70-132, по результатам которой выявлены излишки в количестве 301 шт. на общую сумму 285 510 руб., что подтверждается инвентаризационной описью (сличительной ведомостью) от 13.04.2015 в„– 1 и актом от 13.04.2015 в„– 1 о результатах инвентаризации, подписанными всеми членами инвентаризационной комиссии; выявленные излишки находились в тех же помещениях, что инвентаризируемое оборудование и мебель.
Заявитель не согласился с указанным нарушением, ссылаясь и в возражениях на акт проверки от 19.05.2015 и в заявлении, поданном в суд, на письмо предпринимателя Тихомирова И.В. от 02.04.2015 в„– 31 об истребовании имущества, ошибочно отгруженного в г. Мирный.
Суды сочли позицию управления по данному эпизоду необоснованной, поскольку соответствующее нарушение вменено учреждению по результатам проведенной проверки и выборочной инвентаризации при отсутствии надлежащих условий ее проведения (в условиях незавершенного строительством объекта); фактическое наличие либо отсутствие излишков на сумму 285 510 руб. управлением не доказано. Заявителю предписано оприходовать имущество по объекту "Строительство детского сада на 280 мест в микрорайоне в„– 2, г. Мирный" при наличии письма предпринимателя Тихомирова И.В. от 02.04.2015 в„– 31 об истребовании имущества, ошибочно отгруженного в г. Мирный.
В ходе судебного разбирательства в двух инстанциях, в условиях состязательной судебной процедуры управлением не подтверждены выводы о нецелевом либо неэффективном использовании заявителем средств федерального бюджета. В рамках кассационного производства фактические обстоятельства деле управлением не опровергаются. Несогласие управления с судебной оценкой не сопряжено с неправильным применением судами приведенных положений бюджетного законодательства, норм материального и процессуального права.
Следовательно, оснований для иной оценки итогов рассмотренного судами проверочного мероприятия, существа спора у кассационной инстанции не имеется. Оспариваемые ненормативные правовые акты управления не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.12.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2016 по делу в„– А05-9525/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
О.А.АЛЕШКЕВИЧ


------------------------------------------------------------------