АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июля 2016 г. по делу в„– А66-11419/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Соколовой С.В., при участии от администрации города Твери Родина Н.Н. (доверенность от 17.09.2015 в„– 251), от Департамента благоустройства и потребительского рынка администрации города Твери Родина Н.Н. (доверенность от 12.05.2016 в„– 22/10-1), рассмотрев 12.07.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 07.12.2015 (судья Пугачев А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2016 (судьи Мурахина Н.В., Виноградова Т.В., Осокина Н.Н.) по делу в„– А66-11419/2015,

установил:

Администрация города Твери, место нахождения: 170001, город Тверь, Советская улица, дом 11, ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920 (далее - Администрация), а также Департамент благоустройства и потребительского рынка администрации города Твери, место нахождения: город Тверь, проспект Калинина, дом 62, ОГРН 1146952016738, ИНН 6950186298 (далее - Департамент), обратились в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, место нахождения: 170100, город Тверь, Советская улица, дом 23, ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800 (далее - Управление, УФАС), от 08.07.2015 по антимонопольному делу в„– 04-6/1-10-2015.
К участию в арбитражном деле в„– А66-11419/2015 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: некоммерческое партнерство предпринимателей в сфере рекламы "Тверская реклама" (далее - НПП "Тверская реклама"); общество с ограниченной ответственностью "Рекламная компания "РОСТ-Тверь" (далее - ООО "РК "РОСТ-Тверь"); общество с ограниченной ответственностью "Твой Город" (далее - ООО "Твой Город"); общество с ограниченной ответственностью "Феникс" (далее - ООО "Феникс"); общество с ограниченной ответственностью "ТРК-Сити" (далее - ООО "ТРК-Сити"); общество с ограниченной ответственностью "ПОЗИТИВ-реклама" (далее - ООО "ПОЗИТИВ-реклама"); общество с ограниченной ответственностью "ФОРСАЖ" (далее - ООО "ФОРСАЖ"); общество с ограниченной ответственностью "Рекламное Агентство "ГУДИНФО" (далее - ООО "РА "ГУДИНФО"); а также Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Тверской области.
Решением суда первой инстанции от 07.12.2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2016, заявленные требования Администрации и Департамента удовлетворены. Решение и предписание УФАС от 08.07.2015 по антимонопольному делу в„– 04-6/1-10-2015 признаны недействительными.
В кассационной жалобе УФАС ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, в частности части 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 в„– 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон в„– 38-ФЗ), а также на несоответствие выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об отказе в удовлетворении заявления. Податель жалобы не согласен с выводами судов первой и апелляционной инстанций о правомерности действий Администрации и Департамента при утверждении "Схемы размещения рекламных конструкций". Управление настаивает, что в материалах дела имеются надлежащие доказательства, свидетельствующие о том, что именно бездействие заявителей, а также непринятие ими мер по утверждению полноценной схемы (учитывающей требования ГОСТ Р 52044-2003, градостроительных норм и правил, а также иных требований, подлежащих применению при решении вопроса о возможных местах размещения рекламных конструкций), в итоге создало необоснованные препятствия для осуществления законной деятельности на рынке наружной рекламы города Твери, что реально привело к ограничению конкуренции в данном секторе. Вышеприведенное свидетельствует о нарушении заявителями части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ). При этом, как полагает податель жалобы, вступившее в законную силу решение Центрального районного суда города Твери от 03.10.2014 по делу в„– 2-3487/2014 не имеет для рассмотрения настоящего арбитражного спора преюдициального значения, поскольку предметом иска в рамках данного гражданского дела являлась оценка соблюдения порядка принятия спорного правового акта, а не оценка его содержания с точки зрения полноты и соответствия документам территориального планирования и требованиям безопасности ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения" (далее - ГОСТ Р 52044-2003).
В судебном заседании представитель Администрации и Департамента возражал против удовлетворения кассационной жалобы.
Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, в связи с обращением НПП "Тверская реклама", ООО "РК "РОСТ-Тверь", ООО "Твой Город", ООО "Феникс", ООО "ТРК-Сити", ООО "ПОЗИТИВ-реклама", ООО "ФОРСАЖ" и ООО "РА "ГУДИНФО" в УФАС последнее провело проверку соблюдения Администрацией и Департаментом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации по разработке и утверждению "Схемы размещения рекламных конструкций (1-я очередь) и сборника типовых рекламных и информационных конструкций города Твери" (далее - "Схема РРК").
В ходе проверки Управлением были установлены следующие обстоятельства.
Федеральным законом от 07.05.2013 в„– 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 98-ФЗ) статья 19 Закона в„– 38-ФЗ дополнена частью 5.8, согласно которой органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности.
Пунктом 2 статьи 4 Закона в„– 98-ФЗ предусмотрено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона и до 01.01.2014 органы местного самоуправления обязаны утвердить схемы размещения рекламных конструкций. Проанализировав "Схему РРК", утвержденную постановлением Администрации от 29.10.2013 в„– 1332, Управление пришло к выводу о том, что утвержденная "Схема РРК" не соответствует требованиям ГОСТ Р 52044-2003, не отвечает требованиям документации территориального планирования, не обеспечивает соблюдение градостроительных норм и правил, а также требований безопасности дорожного движения; места размещения рекламных конструкций не соответствуют требованиям технического регламента. Восприняв указанные обстоятельства как отсутствие нормативного акта в регулируемой сфере правоотношений, УФАС пришло к выводу о неисполнении Администрацией в срок до 01.01.2014 публичной обязанности по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования города Твери.
Полагая, что не утверждение в срок до 01.01.2014 схемы размещения рекламных конструкций, соответствующей установленным требованиям, создает необоснованные препятствия осуществлению деятельности на рынке наружной рекламы, УФАС 07.05.2015 было возбуждено антимонопольное дело в„– 04-6/1-10-2015 по признакам нарушения со стороны Администрации и Департамента части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Согласно решению Управления от 08.07.2015 по указанному делу в„– 04-6/1-10-2015 о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации в действиях Администрации и Департамента было признано нарушение части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, выразившееся в ненадлежащем исполнении заявителями своей обязанности по разработке и утверждению "Схемы РРК" как на земельных участках независимо от форм собственности, так и на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности города Твери. На основании указанного решения Управление выдало заявителям предписание от 08.07.2015, обязывающее в срок до 15.09.2015 прекратить указанное нарушение путем разработки и утверждения "Схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности города Твери" - соответствующей требованиям, установленным статьей 19 Закона в„– 38-ФЗ.
Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Администрация и Департамент обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства и доводы, приведенные участниками спора; учли обстоятельства, установленные судебными актами суда общей юрисдикции; удовлетворили заявление Администрации и Департамента, сделав вывод об отсутствии со стороны заявителей признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанцией норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы Управления в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (пункты 2 и 3).
Для квалификации действий субъекта применительно к части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные им действия, которые негативно влияют либо могут повлиять на определенную конкурентную среду - приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть к соперничеству на значимом определенном товарном рынке в сфере обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).
В данном случае судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что действуя во исполнение требований статьи 19 Закона в„– 38-ФЗ, руководствуясь положениями статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 59 "Устава города Твери" в целях формирования единого рекламно-информационного пространства и упорядочения устанавливаемых рекламных конструкций постановлением Администрации от 28.10.2013 в„– 1292 утверждена "Концепция размещения объектов наружной рекламы и информации на территории города Твери" (далее - Концепция), которая была опубликована в газете "Муниципальные вести" от 02.11.2013 в„– 56 (том 1, листы 121-140).
В соответствии с Законом в„– 38-ФЗ, и с решением Тверской городской Думы от 27.07.2004 в„– 66 "Об утверждении Правил распространения наружной рекламы в городе Твери", а также с разработанной Концепцией Администрацией постановлением от 29.10.2013 в„– 1332 утверждена вышеупомянутая "Схема РРК" (1-я очередь) (том 1, листы 142-228).
Названное постановление Администрации от 29.10.2013 в„– 1332 об утверждении спорной "Схемы РРК", являющееся нормативным правовым актом органа муниципального образования, было опубликовано в газете "Муниципальные вести" от 02.11.2013 в„– 56 и размещено на официальном сайте Администрации города Твери в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (том 1, листы 125-141).
Впоследствии указанная "Схема РРК" была обжалована со стороны ООО "Твой Город" в Центральном районном суде города Твери.
Вступившим в законную силу решением Центрального районного суда города Твери от 03.10.2014 по делу в„– 2-3487/2014 в признании противоречащим закону и недействующим вышеупомянутого постановления Администрации от 29.10.2013 в„– 1332 об утверждении "Схемы РРК" отказано.
Ссылаясь на часть 3 статьи 69 АПК РФ и оценивая законность обжалуемых ненормативных актов УФАС, суды первой и апелляционной инстанций указали на отсутствие факта нарушения со стороны заявителей положений части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ. В связи с этим суды удовлетворили заявленные Администрацией и Департаментом требования и признали оспариваемые решение и предписание УФАС от 08.07.2015 недействительными.
В кассационной жалобе Управление в обоснование законности принятых им решения и предписания ссылается на то, что спорная "Схема РРК" не соответствует требованиям части 5.8 статьи 19 Закона в„– 38-ФЗ, поскольку была разработана и принята заявителем не полностью (только первая очередь), без учета требований ГОСТ Р 52044-2003. Управление считает, что в этом случае Администрацией не исполнена публичная обязанность по утверждению нормативного акта, регулирующего вопросы о размещении рекламных конструкций, и как следствие данное бездействие (непринятие нормативного акта, отвечающего всем требованиям законодательства Российской Федерации) повлекло невозможность проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что по мнению УФАС создало необоснованные препятствия осуществлению деятельности на рынке наружной рекламы и свидетельствует о нарушении со стороны Администрации и Департамента положений части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Указанные доводы суд кассационной инстанции признает необоснованными исходя из следующего.
Антимонопольный орган рассматривает дела и принимает решения в пределах своих полномочий (статья 39 Закона в„– 135-ФЗ). Функции и полномочия антимонопольной службы определены в главе 6 Закона в„– 135-ФЗ. Именно рамками возложенных на него функций (защита конкуренции) определяется компетенция антимонопольного органа.
Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 ст. 23 Закона в„– 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган среди прочего наделен правом проверки нормативных актов органов местного самоуправления на соответствие положениям антимонопольного законодательства.
Из оспоренного решения УФАС усматривается, что предметом государственного контроля со стороны Управления явилась проверка нормативного акта Администрации ("Схемы РРК") на соответствие требованиям ГОСТ Р 52044-2003 и документов территориального планирования города Твери. Оценки на соответствие положений спорной "Схемы РРК" требованиям антимонопольного законодательства Российской Федерации Управлением не проводилось. Признавая нормативный акт не соответствующим требованиям ГОСТ Р 52044-2003 и документам территориального планирования города Твери, УФАС пришло к выводу об отсутствии нормативного акта в сфере размещения рекламных конструкций, и как следствие к выводу о неисполнении Администрацией своей публичной обязанности по принятию надлежащего нормативного акта, а в отношении Департамента - об отсутствии организации работы по разработке "Схемы размещения рекламных конструкций" и ее актуализации. В связи с этим Управлением принято решение о выдаче заявителям предписания о разработке и утверждении "Схемы размещения рекламных конструкций в городе Твери" в срок до 15.09.2015 (пункт 3 оспоренного Решения УФАС).
Вместе с тем, исходя из положений подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона в„– 135-ФЗ во взаимосвязи с подпунктом "а" пункта 3 части 1 той же статьи принятие решения о выдаче предписания о понуждении органа местного самоуправления принять нормативный акт не входит в полномочия антимонопольного органа.
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 03.04.2012 в„– 630-О, предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, что, в частности, подтверждается положением подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 данного Федерального закона, наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций.
Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления (пункт 3.1 указанного Определения).
В данном случае УФАС, не рассматривая нормативный акт органа местного самоуправления на соответствие нормам антимонопольного законодательства Российской Федерации, признав этот акт несоответствующим требованиям ГОСТ Р 52044-2003 и документам территориального планирования города Твери, принял решение и выдал предписание о понуждении принять новый нормативный акт, тем самым вышел за пределы предоставленных ему в соответствии с Законом 135-ФЗ полномочий.
Обстоятельства рассматриваемого дела были предметом тщательного рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций. При этом суды со ссылкой на имеющиеся в деле документы подробным образом аргументировали свои выводы.
Нарушений судами норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену обжалованных судебных актов, не выявлено. Ввиду изложенного основания для их отмены и удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 07.12.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2016 по делу в„– А66-11419/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
А.В.АСМЫКОВИЧ
С.В.СОКОЛОВА


------------------------------------------------------------------