АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 сентября 2016 г. по делу в„– А56-68105/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г., при участии от Государственной административно-технической инспекции Васильевой В.И. (доверенность от 30.12.2015 в„– 01-04-4927/15-0-0), рассмотрев 05.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Новая Ижора" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2015 (судья Радынов С.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 (судьи Сомова Е.А., Зотеева Л.В., Протас Н.И.) по делу в„– А56-68105/2015,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Новая Ижора" (место нахождения: 196608, Санкт-Петербург, г. Пушкин, Автомобильная ул., 3, лит Б, ОГРН 1089847329648, ИНН 7820315963; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Государственной административно-технической инспекции (место нахождения: 191014, Санкт-Петербург, Литейный пр., 36, лит. А, ОГРН 1027809192575, ИНН 7803032323; далее - инспекция, ГАТИ) от 09.09.2015 в„– 3398 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 11.08.2015 в„– 66224.
Решением суда от 28.12.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 19.04.2016, обществу отказано в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Как указывает общество, судом первой инстанции были рассмотрены обстоятельства, не имеющие отношения к данному делу, требования об оспаривании постановления ГАТИ от 10.04.2015 в„– 1281 о привлечении общества к административной ответственности по части 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 в„– 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб в„– 273-70), тогда как общество оспаривало постановление ГАТИ от 09.09.2015 в„– 3398 по делу от 11.08.2015 в„– 66224. Кроме того, общество обращает внимание на положения статей 1.6, 2.9, 4.2, 4.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), полагая, что суды не выяснили все значимые фактические обстоятельства по настоящему делу; выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела.
Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
В судебном заседании представитель ГАТИ отклонил доводы жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, 06.08.2015 специалистом ГАТИ в присутствии двух понятых выявлены проведение монтажных работ по размещению временного сооружения (административное здание) площадью 485 кв. м без оформления ордера ГАТИ, а равно отсутствие информационного щита на месте работ; по итогам осмотра составлен протокол, с приложением материалов фотофиксации (листы дела 90 - 95); 06.08.2015 законный представитель общества вызван телеграммой для проведения осмотра и составления протокола об административном правонарушении на 11.08.2015; телеграмма доставлена и вручена 06.08.2015 (лист дела 89).
Специалист ГАТИ 11.08.2015 в присутствии двух понятых и уполномоченного представителя общества осмотрел место нарушения; осмотром зафиксировано проведение работ по размещению временного сооружения (административного здания) без оформления ордера ГАТИ, а также отсутствие информационного щита, о чем составлены протоколы осмотра и протоколы об административных нарушениях от 11.08.2015 в„– 66223, 66224 (листы дела 76 - 82, 84 - 88).
Заместителем начальника инспекции 02.09.2015 вынесено определение об объединении дел об административных правонарушениях от 11.08.2015 в„– 66223, 66224 с присвоением делу в„– 66224 (листы дела 70 - 71); рассмотрение дел назначено на 09.09.2015, о чем в адрес общества направлена телеграмма; телеграмма доставлена и вручена 03.09.2015 (листы дела 67-71).
На основании указанных протоколов об административных правонарушениях 09.09.2015 инспекцией вынесено постановление в„– 3398 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 11.08.2015 в„– 66224, согласно которому общество признано виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных пунктом 3 статьи 14 и пунктом 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70; заявителю назначено административное наказание в виде 150 000 руб. штрафа.
Не согласившись с этим постановлением, общество обратилось в арбитражный суд.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, фактически проверил законность и обоснованность постановления ГАТИ от 10.04.2015 в„– 1281, которое обществом не оспаривалось. Копия этого постановления была приложена заявителем в обоснование своего довода об отсутствии повторного совершения однородного административного правонарушения, не более того. Содержание решения суда первой инстанции (в единстве вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей) не может быть истолковано как отвечающее предмету (объекту) оспаривания.
Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и, руководствуясь правилами статей 198 и 201 АПК РФ, согласился с выводами инспекции о наличии в действиях общества события и состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена пунктом 3 статьи 14 и пунктом 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.
Настоящее дело подлежит рассмотрению по правилам главы 25 АПК РФ, в связи с чем нельзя признать состоятельной ссылку апелляционного суда на положения главы 24 АПК РФ - статей 198 и 201 АПК РФ.
В силу требований статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4). В случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе (часть 5). При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6). При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).
Пунктом 3 статьи 14 Закона СПб в„– 273-70 (в редакции, относящейся к спорному периоду) была установлена административная ответственность за нарушение утвержденных исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, за исключением правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в пунктах 1 и 2 названной статьи. Санкция нормы в отношении юридических лиц предусматривала административный штраф от пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.
Согласно пункту 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70 (в упомянутой редакции) установлена административная ответственность за самовольный демонтаж, разрушение, установку или перемещение объекта благоустройства, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Санкция нормы в отношении юридических лиц предусматривает административный штраф от пятнадцати тысяч до ста тысяч рублей.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2004 в„– 223 "О Государственной административно-технической инспекции" установлено, что ГАТИ является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, проводит государственную политику в сфере государственного контроля за соблюдением правил благоустройства и организацией производства земляных и строительных работ.
Распоряжением ГАТИ от 22.01.2008 в„– 4 утверждены Правила производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга (далее - Правила в„– 4, Правила), в соответствии с которыми установлены единые требования к организации земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территорий Санкт-Петербурга.
Согласно оспариваемому постановлению ГАТИ от 09.09.2015 квалификация действий общества по пункту 3 статьи 14 Закона СПб в„– 273-70 дана со ссылкой на нарушение пункта 3.2.4 Правил в„– 4, а по пункту 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70 - со ссылкой на нарушение пунктов 4.9, 4.14 и 6.1 Правил.
При этом объективные признаки вменения отражены следующим образом: самовольное размещение объекта благоустройства (временное сооружение - административное здание площадью 485 кв. м) без ордера ГАТИ по адресу: Санкт-Петербург, пос. Шушары, Колпинское шоссе, уч. 184, квартал 1; отсутствие информационного щита при производстве указанных работ.
Согласно пунктам 4.9 и 4.14 Правил в„– 4 к работам, производство которых запрещено без ордера ГАТИ (пункт 4 Правил), отнесены установка (замена) и размещение временных заборов и ограждений, в том числе временных ограждений строительных площадок, зон производства работ, за исключением замены временных ограждений без изменения планового положения, если заменяемое ограждение было установлено по ордеру ГАТИ; установка и демонтаж отдельно стоящих объектов уличного оборудования, в том числе торговых, остановочных и иных павильонов при заглублении более 0,3 метра, а также установка павильонов площадью более 10 квадратных метров, установка, размещение и демонтаж сезонных объектов при заглублении более 0,3 метра, а также установка и размещение сезонных объектов площадью более 10 квадратных метров, установка и демонтаж отдельно стоящих объектов для размещения информации и рекламы при заглублении более 0,3 метра.
Заказчики, планирующие работы, указанные в пункте 4 Правил, обязаны до начала работ получить ордер в ГАТИ на их производство. Выполнение работ, предусмотренных пунктом 4 Правил, без ордера ГАТИ на их производство запрещено и является самовольным (пункт 6.1 Правил в„– 4).
В соответствии с пунктом 3.2.4 Правил производитель работ (генеральный подрядчик) обязан установить на месте работ информационный щит с указанием вида работ, наименования заказчика, производителя работ и его подрядчиков (в случае наличия договоров субподряда), сроков начала и окончания работ, начала и окончания временного ограничения или временного прекращения движения транспортных средств (в случае такого ограничения или прекращения), фамилий, имен, отчеств должностных лиц, ответственных за производство работ, номеров их рабочих телефонов.
Апелляционный суд счел доказанным факт совершения правонарушений, выразившихся в проведении обществом монтажных работ по размещению временного сооружения (административного здания) площадью 485 кв. м без оформления ордера ГАТИ, и в отсутствие информационного щита; виновность общества оценена и подтверждена судом апелляционной инстанции применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.
Кроме того, апелляционный суд констатировал отсутствие процессуальных нарушений в рамках административной процедуры, соблюдение срока давности привлечения общества к административной ответственности (статья 4.5 КоАП РФ), принятие административным органом во внимание смягчающих и отягчающих обстоятельств, а равно отсутствие в рассматриваемом случае признаков малозначительности противоправного деяния (статья 2.9 КоАП РФ).
Вместе с тем судами не учтено следующее.
Квалификация соответствующих действий по пункту 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70 предполагает констатацию определенного объекта именно как объекта благоустройства, а равно исключение объективных признаков административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена на федеральном уровне - Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
По настоящему делу инспекция обязана подтвердить, что рассматриваемый объект (временное сооружение, административное здание) по определенным правовым основаниям и фактическим признакам может рассматриваться как объект благоустройства.
Ссылка в связи с этим на пункт 4.14 Правил сама по себе не может рассматриваться как необходимое и достаточное условие реализации ГАТИ правила части 4 статьи 210 АПК РФ, поскольку рассматриваемый объект визуально и с должной степенью определенности не может быть признан объектом уличного оборудования (торговым, остановочным либо иным павильоном), а равно сезонным объектом либо отдельно стоящим объектом для размещения информации и рекламы.
В ходе судебного разбирательства остался открытым вопрос о возможном соотнесении этого объекта с понятием "объект благоустройства", закрепленным в статье 2 Закона СПб в„– 273-70 (в редакции, относящейся к спорным правоотношениям) и о конкуренции в рассматриваемой ситуации (в связи с правильностью квалификации) правонарушений, предусмотренных пунктом 1 статьи 14 и пунктом 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70.
Кроме того, на инспекции лежит бремя доказывания иного квалифицирующего признака, исключающего аналогичное вменение, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; проверка наличия либо отсутствия этого признака судами связана не только с поиском определенной нормы права, но и с оценкой фактической стороны дела применительно к тем или иным нормативным положениям.
Судами оставлено без внимания то обстоятельство, что отношения, возникающие в области строительства, включая производство земляных, строительных и ремонтных работ, в том числе связанных с благоустройством территории, носят комплексный характер, часть из которых урегулирована нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соблюдение таких актов обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следует также учитывать, что апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 13.07.2016 в„– 78-АПГ16-6 пункт 3 статьи 14 Закона СПб в„– 273-70 признан (с момента вступления названного решения в силу) недействующим в той мере, в какой им устанавливается ответственность должностных и юридических лиц в виде штрафа за нарушение утвержденных исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга.
Выводы, изложенные в этом определении Верховного Суда Российской Федерации, имеют значение в данном случае не только в связи с перспективой исполнения административного наказания, назначенного в части пункта 3 статьи 14 Закона СПб в„– 273-70 (часть 2 статьи 1.7 КоАП РФ), но и (с учетом комплексного вменения) для решения вопроса о наличии либо отсутствии признаков правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70.
Таким образом, в части пункта 1 статьи 16 Закона СПб в„– 273-70 нельзя счесть доказанной правильную квалификацию правонарушения. Судами соответствующие вопросы не решены, соответствующие факты не отнесены к предмету доказывания.
По делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств; дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду надлежит повторно установить обстоятельства дела, решить вопрос о законности и обоснованности квалификации действий общества, принять законное и обоснованное решение.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.12.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2016 по делу в„– А56-68105/2015 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
А.В.АСМЫКОВИЧ
А.Г.КУДИН


------------------------------------------------------------------