АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 сентября 2016 г. по делу в„– А05-13030/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Подвального И.О., при участии от общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Северо-Западнефтепродукт" Жуковой М.Ю. (доверенность от 07.10.2015 в„– 380), рассмотрев 06.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Северодвинск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 28.01.2016 (судья Бекарова Е.И.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016 (судьи Мурахина Н.В., Виноградова Т.В., Осокина Н.Н.) по делу в„– А05-13030/2015,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Северо-Западнефтепродукт", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Аптекарская набережная, дом 8, литера "А", ОГРН 1027809206457, ИНН 7825439514 (далее - Общество, ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН"), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным решения администрации муниципального образования "Северодвинск", место нахождения: 164501, Архангельская область, город Северодвинск, улица Плюснина, дом 7, ОГРН 1032901000703, ИНН 2902018137 (далее - АМО "Северодвинск", Администрация), выраженного в письме от 05.08.2015 в„– 01-03-17/2227 об отказе административного органа в выдаче разрешения на реконструкцию автозаправочной станции, расположенной по адресу: Архангельская область, город Северодвинск, Архангельское шоссе, дом 76 (далее - Объект, АЗС). Также заявитель просил суд обязать Администрацию выдать соответствующее разрешение на реконструкцию названного Объекта в течение десяти дней со дня вступления судебного акта в законную силу.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие", место нахождения: 164500, Архангельская область, город Северодвинск, Архангельское шоссе, дом 58, ОГРН 1082902001401, ИНН 2902059091 (далее - ОАО "ПО "Севмаш").
Решением суда первой инстанции от 28.01.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016, заявленные ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН" требования удовлетворены в полном объеме. На основании статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции обязал Администрацию в десятидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов заявителя и выдать разрешение на строительство (реконструкцию) Объекта (автозаправочной станции). В порядке статьи 110 АПК РФ с АМО "Северодвинск" в пользу Общества взыскано 3000 руб. в возмещение судебных расходов заявителя по уплате государственной пошлины.
В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об отказе заявителю в удовлетворении его требований. Податель жалобы настаивает, что оспариваемый отказ административного органа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) АЗС является законным и соответствует нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку на момент обращения с соответствующим заявлением основная часть работ по строительству (реконструкции) Обществом была уже выполнена. Более того, Администрация утверждает, что подав в суд заявление об оспаривании ее отказа, Общество фактически признало за собой право собственности на самовольную постройку (произведен полный демонтаж зданий и сооружений существовавшей АЗС и осуществлено строительство новой многотопливной АЗС). Полагая, что заявителем выбран неверный способ защиты права, АМО "Северодвинск" указывает, что Общество не сможет ввести в эксплуатацию реконструированный объект в отсутствие заключения органа государственного строительного надзора, которое не может быть выдано на работы, выполненные до начала осуществления государственного строительного надзора. Кроме того, Администрация ссылается на то, что заявителем не был представлен полный комплект документов, предусмотренный ГрК РФ для выдачи разрешения на реконструкцию. При этом податель жалобы считает, что вне зависимости от доводов, приведенных в оспариваемом отказе, суды двух инстанций обязывая Администрацию выдать разрешение на строительство (реконструкцию) АЗС, должны были убедиться в отсутствии любых препятствий для такой выдачи.
В судебном заседании представитель заявителя отклонил доводы, приведенные в кассационной жалобе, просил обжалованные судебные акты оставить без изменения.
Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, согласно свидетельству от 13.08.2009 в„– 29-АК 387775 о государственной регистрации права заявителю принадлежит указанная АЗС на 4 колонки, расположенная по вышеупомянутому адресу.
Названный Объект расположен на двух земельных участках общей площадью 3703 кв. м, принадлежащих муниципальному образованию "Северодвинск":
- земельный участок площадью 2260 кв. м с кадастровым номером 29:28:106067:106; категория: "земли населенных пунктов"; вид разрешенного использования "для эксплуатации АЗС" (передан Обществу сроком с 20.09.2007 по 31.12.2050 на основании договора аренды от 13.10.2008 в„– 11 480 002 000);
- земельный участок площадью 1433 кв. м с кадастровым номером 29:28:106067:107; категория: "земли населенных пунктов"; вид разрешенного использования на момент заключения указанного договора аренды установлен "для благоустройства" (передан Обществу сроком с 20.09.2007 по 31.12.2050 по договору аренды от 13.10.2008 в„– 11 480 002 001).
В связи с намерением осуществить реконструкцию АЗС ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН" направило в Администрацию письмо от 23.10.2012 в„– 14-9058, после рассмотрения которого постановлением АМО "Северодвинск" от 20.11.2012 в„– 417-пз вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 29:28:106067:107 был изменен на "для эксплуатации АЗС", что следует также и из второго письма Администрации от 23.11.2012 в„– 11-09-02/6246.
В дальнейшем 27.07.2015 Общество обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию АЗС в„– 382 "Северодвинск-2" на вышеуказанных земельных участках.
Письмом от 05.08.2015 в„– 01-03-17/2227 АМО "Северодвинск" отказала заявителю в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) указанной АЗС, мотивировав свое решение тем, что на момент рассмотрения данного заявления работы по реконструкции Объекта, предусмотренные проектной документацией, уже были частично выполнены.
Не согласившись с законностью полученного отказа, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции удовлетворил требования ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН", признавая при этом, что у Администрации отсутствовали правовые основания для принятия оспариваемого отказа в выдаче заявителю разрешения на строительство (реконструкцию) АЗС, поскольку в рассматриваемом случае заявитель осуществляет не строительство, а реконструкцию принадлежащей ему на праве собственности АЗС; назначение реконструируемого обществом объекта не изменяется. Суд указал, что "причиной невыдачи в течение длительного времени разрешения на строительство (реконструкцию) объекта при наличии принципиального согласия ответчика на реконструкцию объекта являлось не пренебрежение Обществом необходимости соблюдения норм статьи 51 ГрК РФ, а возникшая необходимость урегулирования организации въезда-выезда с территории АЗС на Архангельское шоссе". В связи с этим суд признал отказ АМО "Северодвинск" незаконным и обязал ответчика выдать Обществу разрешение на строительство (реконструкцию) данного Объекта.
Суд апелляционной инстанции поддержал указанные выводы и оставил вынесенное решение без изменения.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает жалобу Администрации подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.
В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением необходимых для получения такого разрешения документов в порядке, установленном частью 7 статьи 51 ГрК РФ.
При отсутствии документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, или в случае несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).
По обоснованному замечанию подателя жалобы, системное толкование положений ГрК РФ дает основание полагать, что застройщик вправе приступить к реконструкции объекта капитального строительства только после получения разрешения на строительство (реконструкцию) такого объекта, осуществления всех предусмотренных законом мероприятий и оформления документов, подготавливаемых в целях его получения и осуществления строительства.
Позиция Администрации в данном случае согласуется с выводом Верховного Суда Российской Федерации, сформулированным в определении от 16.06.2015 в„– 309-КГ15-209.
Из материалов дела следует, что основанием для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство (реконструкцию) Администрации послужило осуществление Обществом части работ по реконструкции АЗС фактически еще до обращения заявителя за получением данного разрешения.
Исследовав имеющиеся в деле доказательства и проанализировав причины, положенные в основу оспариваемого Обществом решения АМО "Северодвинск" об отказе в выдаче заявителю разрешения на реконструкцию АЗС, суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о несоответствии мотива данного отказа (изложенного Администрацией в письме от 05.08.2015 в„– 01-03-17/2227) заявлению, в котором ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН" просило выдать разрешение не на строительство нового объекта, а лишь на реконструкцию существующего, что предполагает фактическое наличие объекта капитального строительства на данном земельном участке. Также суды указали на отсутствие доказательств того, что частично выполненные обществом работы по каким-либо параметрам не соответствуют проектной документации.
Ввиду изложенных обстоятельств суды двух инстанций признали недействительным отказ Администрации (изложенный в письме от 05.08.2015 в„– 01-03-17/2227) в выдаче Обществу испрашиваемого разрешения на реконструкцию объекта капитального строительства.
Однако указанную позицию судов двух инстанций кассационный суд признает ошибочной и основанной на неправильном применении норм материального права.
В соответствии с пунктом 14 статьи 1 ГрК РФ реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства.
Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство.
Как указывалось ранее, разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).
Частью 7 статьи 51 ГрК РФ установлен перечень документов, направляемых застройщиком в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления совместно с заявлением о выдаче разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.
В соответствии с частью 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
Таким образом, согласно прямому указанию названных норм ГрК РФ разрешительный порядок производства работ как в случае строительства нового объекта капитального строительства, так и в случае реконструкции существующих объектов капитального строительства определен законодательно одинаковым.
По общему правилу в соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 названного Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.
В соответствии с частью 2 статьи 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, наличия разрешения на строительство, выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 названного Кодекса.
На основании части 5 статьи 52 ГрК РФ в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик, заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ.
В силу пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, необходимо для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Таким образом, в силу указанных выше нормативных положений застройщик должен совершить законодательно установленные действия до начала производства работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства. Нормами ГрК РФ не предусмотрено право застройщика начать работы по строительству, реконструкции объектов капитального строительства до получения соответствующего разрешения. Предоставление застройщиком указанных в статье 51 ГрК РФ документов, необходимых для получения разрешения на строительство, является обязательным, но их наличие не является единственным основанием для получения разрешения на строительство. Исполнение этой обязанности необходимо совершить перед началом строительства.
АЗС является опасным и технически сложным объектом, предназначенным для осуществления производственной деятельности; представляет единый технологический комплекс объектов, включающий в себя отдельные строительные конструкции и системы инженерно-технического обеспечения; требует установление санитарно-защитной зоны.
Из представленного в материалы дела заключения негосударственной экспертизы от 09.06.2014 в„– 2-1-1-0013-14, утвержденного директором ГАУ Архангельской области "Управление государственной экспертизы" в отношении объекта: "Реконструкция АЗС в„– 382 "Северодвинск-2" по адресу: Архангельская область, г. Северодвинск, Архангельское шоссе, 76", следует, что проектом предусмотрен полный демонтаж зданий и сооружений существующей АЗС и строительство новой многотопливной АЗС (том 1, листы 109-131).
В ходе судебного заседания в суде кассационной инстанции представитель ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН" пояснил, что на сегодняшний день произведены работы по демонтажу здания операторной АЗС, топливно-раздаточных колонок и возведены новое здание АЗС и топливно-раздаточные колонки (за исключением газовой части АЗС и работ по благоустройству). Данное обстоятельство исследовалось апелляционным судом, подтверждается материалами дела, в том числе актом осмотра территории от 22.12.2015 (том 1, листы 101-103) и признавалось лицами, участвующими в деле.
Ввиду изложенных обстоятельств, поскольку работы по реконструкции объекта (автозаправочной станции), предусмотренные проектной документацией, Обществом на момент подачи соответствующего заявления были частично выполнены, то отказ Администрации (оформленный письмом от 05.08.2015 в„– 01-03-17/2227) в выдаче разрешения на реконструкцию данного объекта соответствует нормам ГрК РФ и не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Так как суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные ими решение и постановление, а также принять новый - об отказе ООО "ЛУКОЙЛ-СЗН" в удовлетворении заявленных требований.
Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.06.2016 приостановлено исполнение обжалуемых решения и постановления по настоящему делу до окончания производства в суде кассационной инстанции. В связи с вынесением кассационным судом настоящего постановления основания для приостановления исполнения решения от 28.01.2016 и постановления от 31.05.2016 отпали, поэтому ранее принятая мера, предусмотренная статьей 283 АПК РФ, подлежит отмене.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 28.01.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016 по делу в„– А05-13030/2015 отменить.
В удовлетворении заявленных требований обществу с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Северо-Западнефтепродукт" отказать.
Приостановление исполнения решения Арбитражного суда Архангельской области от 28.01.2016 и постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016 по делу в„– А05-13030/2015, произведенное определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.06.2016, отменить.

Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
А.В.АСМЫКОВИЧ
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ


------------------------------------------------------------------