АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 августа 2016 г. по делу в„– А56-2920/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 августа 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 августа 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Кудина А.Г., Подвального И.О., при участии от администрации города Вологды Завьяловой А.А. (доверенность от 18.01.2016 в„– 2), рассмотрев 17.08.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 07.10.2015 (судья Селиванова Ю.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016 (судьи Докшина А.Ю., Осокина Н.Н., Смирнова В.И.) по делу в„– А13-9460/2015,

установил:

администрация города Вологды, место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный Мост, дом 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: 160000, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - Управление, УФАС) от 08.06.2015 в„– 6-15/15 по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Жилсервис", место нахождения: 160555, город Вологда, поселок Молочное, улица Шмидта, дом 2а, ОГРН 1053500164684, ИНН 3525158931 (далее - ООО "Жилсервис"), закрытое акционерное общество "Вторресурсы", место нахождения: 160014, город Вологда, улица Некрасова, дом 60а, ОГРН 1113528003258, ИНН 3528177280 (далее - ЗАО "Вторресурсы", Общество), индивидуальный предприниматель Щапин Александр Николаевич, место жительства: город Вологда; ОГРНИП 308352512500024, ИНН 352522372396, а также Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, место нахождения: 160000, город Вологда, улица Ленина, дом 2, ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602 (далее - Департамент).
Решением Арбитражного суда Вологодской области от 07.10.2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016, Администрации в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Администрация просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает, что судами надлежащим образом не исследован вопрос об исполнимости решения и предписания УФАС. Между тем, оспариваемое предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не содержит конкретного перечня мероприятий, которые надлежит исполнить заявителю, а кроме того, затрагивает права ЗАО "Вторресурсы". Срок исполнения предписания от 08.06.2015 - до 30.06.2015 - определен антимонопольным органом с нарушением норм действующего законодательства - без учета права Администрации на обжалование предписания, а также на обращение в Управление за продлением срока исполнения, и недостаточен для его выполнения. Администрация также ссылается на соблюдение требований Земельного кодекса Российской Федерации при предоставлении земельных участков ЗАО "Вторресурсы", в то время как ООО "Жилсервис" использовало спорные земельные участки путем размещения на них мусорных контейнеров в отсутствие законных оснований. Выводы судов об отнесении земельных участков к землям общего пользования документально не подтверждены. Помимо изложенного, судами не исследован вопрос о том, были ли фактически реализованы арендные правоотношения между Администрацией и ЗАО "Вторресурсы".
Отзывы на кассационную жалобу не поступили.
В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.
УФАС и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание представителей не направили, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, ЗАО "Вторресурсы" направило в адрес ООО "Жилсервис" письмо от 05.03.2016 в„– 249, в котором предложило прекратить использование временных сооружений (контейнерных площадок) на земельных участках, кадастровые номера которых перечислены в этом письме, и освободить названные земельные участки в срок до 20.03.2015.
Полагая требования ЗАО "Вторресурсы" незаконными, ООО "Жилсервис" обратилось в УФАС с жалобой на действия Общества.
Приказом от 17.03.2015 в„– 115 Управление возбудило дело в„– 6-15/15 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ).
В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Администрация создала преимущественные условия ЗАО "Вторресурсы" на рынке сбора и транспортировки отходов в городе Вологде путем предоставления Обществу постановлениями от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 земельных участков, на которых расположены контейнерные площадки, обслуживаемые ООО "Жилсервис", ограничив тем самым для последнего выбор хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов (далее - ТБО).
Решением от 08.06.2015 в„– 6-15/15 антимонопольный орган признал Администрацию и Департамент нарушившими часть 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Предписанием от 08.06.2015 в„– 6-15/15 Управление обязало Администрацию в срок до 30.06.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, а именно: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе отменить постановления от 17.12.2014 в„– 10017, 10018.
Считая названные решение и предписание антимонопольного органа незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды первой и апелляционной инстанции подтвердили наличие в действиях Администрации нарушений антимонопольного законодательства, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.
Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа не находит оснований для отмены или изменения решения и постановления и считает, что суды правомерно руководствовались следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
К признакам ограничения конкуренции согласно пункту 17 статьи 4 Закона в„– 135-ФЗ относится сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
По смыслу абзаца 2 пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" действия органов местного самоуправления не могут быть признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, если имеется конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять акт, осуществить действия (бездействие).
В данном случае в рамках настоящего дела, как установили суды, подлежит исследованию и оценке вопрос о правомерности передачи Администрацией в аренду ЗАО "Вторресурсы" земельных участков, на которых расположены площадки для сбора мусора, обустроенные ООО "Жилсервис" как управляющей организацией ряда многоквартирных жилых домов, несущей ответственность за организацию своевременного сбора и вывоза мусора и ТБО.
Согласно пункту 3.2 действовавшего в спорный период Порядка сбора, вывоза и утилизации отходов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденного постановлением Главы города Вологды от 26.01.2010 в„– 309 (далее - Порядок в„– 309), в районах существующей застройки места размещения контейнерных площадок определяются комиссией, созданной постановлением Администрации города Вологды.
Из материалов дела следует, что ООО "Жилсервис" на основании договоров, заключенных с собственниками помещений, осуществляет управление многоквартирными жилыми домами в„– 12, 14 по улице Емельянова, дома в„– 13 по улице Студенческой, домов в„– 1, 3 по улице Советской, домов в„– 12, 15 по улице Ленина, домов в„– 5, 10, 12, 14, 6, 6А, 8 по улице Парковой, дома в„– 2б по улице Подлесной в селе Молочном Вологодского района Вологодской области, входящем в состав территории муниципального образования "Город Вологда".
Места размещения отходов для данных многоквартирных домов определены в Реестре мест размещения твердых коммунальных отходов на территории города Вологды (Приложение в„– 5 к Генеральной схеме санитарной очистки территории города Вологды, утвержденной постановлением Администрации от 28.12.2011 в„– 8042; далее - Генеральная схема санитарной очистки территории) под в„– 485, 498, 495, 502, 508 с указанием соответствующего адреса.
Суды установили и заявителем не оспаривается, что по указанным в Реестре адресам устройство контейнерных площадок произведено ООО "Жилсервис" в 2012 - 2013 годах в соответствии с установленными требованиями, что подтверждается актами приемки выполненных работ.
При этом за своевременный сбор образующихся отходов в контейнеры, контейнерных площадок и прилегающих к ним территорий, а также за техническое состояние контейнерных площадок, специальных площадок для крупногабаритных отходов, площадок для бесконтейнерного сбора отходов ответственными являются управляющие организации, товарищества собственников жилья, собственники помещений - при непосредственном управлении многоквартирным домом, юридические и физические лица, владеющие и (или) эксплуатирующие контейнерные площадки и отдельно стоящие контейнеры (пункт 2.3 Порядка в„– 309).
На основании изложенного суды пришли к обоснованному выводу о том, что ООО "Жилсервис" как управляющая компания указанных выше многоквартирных жилых домов в силу требований действовавшего в указанный период законодательства и существующих договорных отношений несет ответственность за надлежащее содержание этих контейнерных площадок и организацию своевременного сбора и вывоза ТБО.
Также из материалов дела видно, что на основании заявлений ЗАО "Вторресурсы" от 30.12.2013, от 01.10.2014 от 09.09.2014 под перечисленными контейнерными площадками Администрацией сформированы земельные участки, осуществлен их государственный кадастровый учет. Постановлениями Администрации от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 земельные участки предоставлены ЗАО "Вторресурсы" в аренду сроком на пять лет для размещения контейнеров по сбору мусора.
Согласно условиям заключенных на основании этих постановлений договоров аренды от 17.12.2014 в„– 24-635гс - 24-644гс обязанность обеспечения свободного допуска на земельные участки предусмотрена для арендатора только в отношении арендодателя и органов государственного надзора и контроля (пункты 4.2.6 договоров).
Оценивая законность постановлений Администрации от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 о предоставлении земельных участков под контейнерными площадками ЗАО "Вторресурсы", антимонопольный орган и суды двух инстанций проанализировали режим использования земельных участков с учетом нормативно установленного в Вологде порядка сбора, вывоза и утилизации отходов и пришли к выводу о том, что спорные земельные участки находятся в неразграниченной государственной собственности, однако в связи со спецификой объектов, размещенных на них на основании Генеральной схемы санитарной очистки территории, данные земельные участки характеризуются общедоступностью, а потому относятся к землям общего пользования.
Учитывая изложенное и на основании положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), руководствуясь правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 в„– 15248/10, суды указали, что земельные участки, которые относятся к землям (территориям) общего пользования, не могут быть выделены из земель общего пользования и предоставлены в пользование конкретному лицу.
Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка (статья 262 ГК РФ).
Таким образом, поскольку переданные постановлениями Администрации от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 в аренду ЗАО "Вторресурсы" земельные участки под контейнерными площадками сформированы за счет территорий общего пользования, режим которых не может быть соблюден в условиях существования арендных отношений, такая передача земельных участков не может быть признана правомерной.
Положения действовавшей в спорный период статьи 34 ЗК РФ и Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории муниципального образования "Город Вологда" (утв. постановлением Администрации от 13.09.2012 в„– 5313), на которые заявитель ссылается в обоснование законности постановлений от 17.12.2014 в„– 10017, 10018, не освобождают Администрацию от обязанности соблюдать требования статьи 262 ГК РФ в отношении данных земельных участков.
Ссылки подателя жалобы на ошибочность выводов судов об отнесении земельных участков к землям общего пользования являются несостоятельными исходя из назначения размещенных на спорных земельных участках объектов (контейнерные площадки), установленного судами с учетом приведенных выше положений пункта 12 статьи 85 ЗК РФ, пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, норм Порядка в„– 309 и Реестра мест размещения твердых коммунальных отходов на территории города Вологды. При этом суды обоснованно указали, что приведенный в названных Кодексах перечень земельных участков в составе земель общего пользования не является исчерпывающим, а основными признаками земельных участков общего пользования следует считать общедоступность и принадлежность публичному образованию.
В силу положений статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ для квалификации деяния по данной норме не требуется установление фактов недопущения, ограничения, устранения конкуренции, а достаточно подтверждения возможности их наступления.
Учитывая изложенное, не имеют правового значения для правильного разрешения настоящего дела ссылки Администрации на то, что судами двух инстанций не исследован вопрос о том, были ли ЗАО "Вторресурсы" осуществлены фактические действия по использованию предоставленных ему постановлениями от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 земельных участков. Кроме того, ссылаясь на неисследование судами данного обстоятельства и утверждая, что установление ЗАО "Вторресурсы" мусорных баков на спорных земельных участках не осуществлялось, Администрация не дает какой-либо оценки письму Общества от 05.03.2016 в„– 249 в адрес ООО "Жилсервис".
Между тем, в данном письме именно на основании принятых Администрацией постановлений от 17.12.2014 в„– 10017, 10018 ЗАО "Вторресурсы" предложило ООО "Жилсервис" освободить земельные участки. С учетом указанного письма доводы подателя жалобы о том, что арендные правоотношения между Администрацией и ЗАО "Вторресурсы" не были фактические реализованы, не опровергают выводы антимонопольного органа и судов о том, что передача занимаемых контейнерными площадками земельных участков в аренду Обществу ущемляет интересы неопределенного круга лиц, в том числе жильцов многоквартирных домов, отнесенных к названным контейнерным площадкам, и ООО "Жилсервис" как управляющей организации, обслуживающей данные дома.
Администрацией не оспаривается, что передача спорных земельных участков в аренду ЗАО "Вторресурсы" произведена для того, чтобы названное Общество обеспечивало вывоз мусора (ТБО) жителей многоквартирных жилых домов, прикрепленных территориально к расположенным на этих участках контейнерным площадкам.
Таким образом, суды правомерно признали данные действия Администрации ущемляющими права жителей многоквартирных домов и ООО "Жилсервис" как управляющей организации на эксплуатацию контейнерных площадок, организацию вывоза ТБО и свободный выбор контрагента по договору об организации сбора и транспортировки отходов.
При таких обстоятельствах антимонопольный орган и суды пришли к обоснованному выводу о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Оснований полагать выданное Администрации по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства предписание УФАС от 08.06.2015 в„– 6-15/15 неисполнимым, а установленный в нем срок (с учетом действий, которые необходимо совершить, а именно: отменить постановления от 17.12.2014 в„– 10017, 10018) - недостаточным, не имеется.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку в судебных актах, не опровергают выводов судов и направлены, по сути, на иную оценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.
Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, в связи с чем кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 07.10.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016 по делу в„– А13-9460/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА

Судьи
А.Г.КУДИН
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ


------------------------------------------------------------------