АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 июня 2016 г. по делу в„– А56-50237/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Любченко И.С., при участии от Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Вандышева А.В. (доверенность от 29.01.2016 в„– 01-27-541/16-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Теватросян И.С. (доверенность от 01.06.2016 в„– 01/456), рассмотрев 06.06.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.11.2015 (судья Радынов С.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2016 (судьи Толкунов В.М., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу в„– А56-50237/2015,

установил:

Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (место нахождения: 188544, Ленинградская обл., г. Сосновый Бор, Ленинградская ул., 46, ОГРН 1024701760698, ИНН 4714011083; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953; далее - управление, УФАС) от 29.05.2015 по делу о нарушении антимонопольного законодательства в„– 19.
Определением от 22.07.2015 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Михно Игоря Павловича и Сосновоборское муниципальное бюджетное учреждение "Эзра" (место нахождения: 188544, Ленинградская обл., г. Сосновый Бор, Сибирская ул., 9, ОГРН 1024701760159, ИНН 4714000677; далее - учреждение, СМБУ "Эзра").
Решением суда от 12.11.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.02.2016, администрации отказано в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на ошибочное истолкование судами закона - положений пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон в„– 8-ФЗ, Закон о погребении), пункта 23 части 1 статьи 16, пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон в„– 131-ФЗ). По мнению администрации, она вправе была создать СМБУ "Эзра", наделив его видами деятельности, производными от соответствующих вопросов местного значения (организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения); в ее действиях нет признаков констатированного УФАС нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
В отзыве на жалобу управление просит оставить ее без удовлетворения, указывая на свои выводы в рамках антимонопольного производства как законные и обоснованные.
Представители предпринимателя Михно И.П. и учреждения, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, а представитель УФАС отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, в УФАС поступило обращение предпринимателя Михно И.П., согласно которому на территории Сосновоборского городского округа функции специализированной организации по вопросам похоронного дела, совмещая функции органов местного самоуправления, ранее осуществляло Сосновоборское муниципальное унитарное предприятие "Эзра"; указанное предприятие реорганизовано администрацией в СМБУ "Эзра" и наделено конкурентными видами деятельности.
По результатам проверки 29.05.2015 УФАС принято решение по делу в„– 19, которым в действиях администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в утверждении и включении в устав СМБУ "Эзра" (пункт 2.3) следующих видов основной деятельности: транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг; содержание мест захоронения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего; содержание и благоустройство мест захоронения (общественных кладбищ, воинских, мемориальных комплексов), выполнение которых не может быть возложено на бюджетное учреждение в силу требований Закона в„– 8-ФЗ и которые приводят к устранению конкуренции на рынке услуг по содержанию и благоустройству мест захоронения и услуг по транспортировке тел умерших из внебольничных мест в морг.
В тот же день администрации выдано предписание в„– 19 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписано в месячный срок с момента его получения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ: исключить из пункта 2.3 устава учреждения названные выше виды основной деятельности, дать указания директору учреждения зарегистрировать соответствующие изменения.
Не согласившись с решением и предписанием УФАС, администрация обратилась в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для оспариваемых актов антимонопольного реагирования.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).
Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона в„– 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона в„– 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляют закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (часть 4 статьи 51 Закона в„– 131-ФЗ).
Вместе с тем гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом в„– 8-ФЗ реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 25 Закона в„– 8-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 29 Закона в„– 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.
Суды правомерно исходили из того, что из приведенных положений Законов в„– 8-ФЗ и в„– 131-ФЗ не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, а другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (как вопросы местного значения) являются разными по своей сути и характеру, исключающими их взаимозаменяемость. Под организацией ритуальных услуг понимается процесс налаживания оказания ритуальных услуг; под содержанием мест захоронения понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, включая уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов. Федеральным законом предусматривается право органа местного самоуправления создать специализированную службу; при этом закон прямо возлагает на такую службу только обязанность по погребению умерших.
Согласно пункту 2.1 постановления администрации от 29.09.2014 в„– 2282 "О реорганизации Сосновоборского муниципального унитарного предприятия "Эзра" путем преобразования в СМБУ "Эзра" основной целью создаваемого учреждения является обеспечение надлежащего уровня оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории муниципального образования.
Постановлением администрации от 23.12.2014 в„– 3061 утвержден устав СМБУ "Эзра".
Согласно пункту 2.1 устава учреждение создано в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах деятельности, определенных Законом о погребении.
В пункте 2.3 устава указано, что для выполнения данных целей учреждение осуществляет, в том числе, указанные в решении УФАС виды основной деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Таким образом, бюджетное учреждение имеет специальную правосубъектность.
По настоящему делу судами также установлено предоставление администрацией учреждению субсидии, в том числе на выполнение работ по содержанию мест захоронения; администрация обозначила общую сумму субсидий на обеспечение деятельности учреждения на 2015 год - 12 885 995 руб.
В силу части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В данном случае транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг; содержание мест захоронения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего; содержание и благоустройство мест захоронения (общественных кладбищ, воинских, мемориальных комплексов) составляют муниципальную нужду и соотносятся с полномочиями муниципальных органов.
Как обоснованно сочли суды, перечисленные виды работ относятся к конкурентным видам и образуют товарные рынки; в частности, аналогичные работы по содержанию и благоустройству мест захоронения в 2014 году выполнял предприниматель Михно И.П.
По смыслу приведенных положений Законов в„– 8-ФЗ, в„– 131-ФЗ, в„– 135-ФЗ при наличии конкурентного рынка и хозяйствующих субъектов в равной мере способных предлагать товары, выполнять работы, оказывать услуги, в которых заинтересовано публично-правовое образование (в данном случае в лице администрации), создание последней учреждения может быть обусловлено возложением на него лишь услуг по погребению умерших. В таких условиях (в отношении иных отмеченных управлением услуг) надлежит развивать конкурентные механизмы (путем, в частности, осуществления соответствующих закупок при наличии муниципальной нужды), позволяющие как эффективно расходовать бюджетные средства, так и обеспечивать соответствующее качество услуг.
Как отметили в связи с этим суды, денежные средства, выделяемые учреждению на виды работ, которые в силу действующего законодательства исключительно бюджетное учреждение выполнять не может, распределяются не на основе публичных процедур, вследствие чего устраняется конкуренция на рынке услуг по содержанию и благоустройству территорий, а также услуг по транспортировке тел умерших.
Оспариваемые акты управления соответствуют закону, не нарушают права и законные интересы администрации в экономической сфере. Предписание управления отвечает критерию исполнимости.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.11.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2016 по делу в„– А56-50237/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
О.А.АЛЕШКЕВИЧ
И.С.ЛЮБЧЕНКО


------------------------------------------------------------------