АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 мая 2016 г. по делу в„– А21-4512/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 27 мая 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сапоткиной Т.И., судей Захаровой М.В. и Кадулина А.В., при участии от товарищества собственников недвижимости "ДНТ "Стимул-резерв" председателя правления Локтионова А.Ю. (протокол от 24.09.2014 в„– 1) и Мироненко А.А. (доверенность от 01.06.2015), от администрации городского округа "Город Калининград" Мясникова А.В. (доверенность от 14.04.2016), рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа "Город Калининград" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 01.10.2015 (судья Гурьева И.Л.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 (судьи Тимухина И.А., Барканова Я.В., Жиляева Е.В.) по делу в„– А21-4512/2015,

установил:

Товарищество собственников недвижимости "ДНТ "Стимул-резерв", место нахождения: 236010, Калининградская обл., Калининград, пр. Мира, д. 136, ОГРН 1143926032953, ИНН 3906336510 (далее - товарищество), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к администрации городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236006, Калининградская обл., Калининград, пл. Победы, д. 1, ОГРН 1023900770222, ИНН 3903016790 (далее - администрация), о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в предоставлении товариществу земельного участка площадью 110 000 кв. м с кадастровым номером 39:15:120505:543 из земель населенных пунктов с разрешенным использованием под садоводство, и об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов товарищества путем принятия решения о предоставлении указанного земельного участка для введения садоводства.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет архитектуры и строительства администрации городского округа "Город Калининград".
Решением суда от 01.10.2015 заявление удовлетворено.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 24.02.2016 решение оставлено без изменения.
В кассационной жалобе администрация просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления отказать.
Податель жалобы ссылается на то, что суды неправильно применили нормы материального права, сделали выводы, противоречащие сложившейся судебной практике, что нарушает права граждан, претендующих на приобретение садоводческих участков в порядке, предусмотренном законодательством, в котором урегулированы особенности предоставления в собственность земельных участков садоводам и дачным некоммерческим объединениям.
Податель жалобы указывает, что согласно Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденным решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 29.06.2009 в„– 146 (далее - Правила землепользования) спорный участок расположен в зоне делового, общественного и коммерческого назначения (О-1), применительно к этой зоне не устанавливается вид разрешенного использования земельного участка "для ведения садоводства", решение об утверждении изменений Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" принимает Совет депутатов Калининграда, решение об изменении зоны спорного участка Советом депутатов не принято.
Податель жалобы ссылается на то, что согласно Положению о порядке предоставления земельных участков для ведения садоводства на территории городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 22.10.2014 в„– 318, орган местного самоуправления предоставляет земельные участки для ведения садоводства только согласно списку льготной и общей очереди граждан, на 15.01.2016 в общей очереди учтено 5 023 граждан, из них 948 обладаю первоочередным правом.
Податель жалобы ссылается на отсутствие фонда перераспределения земельных участков на территории городского округа "Город Калининград", указывает, что испрашиваемый участок не находится в фонде перераспределения земель, списки товарищества не являются тождественными спискам нуждающихся в получении садовых земельных участков, которые ведет орган местного самоуправления, создание и государственная регистрация товарищества произведена без соблюдения последовательности, предусмотренной Федеральным законом от 15.04.1998 в„– 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон в„– 66-ФЗ), заявление товарищества не содержит обоснования площади испрашиваемого земельного участка.
В письменных пояснениях на кассационную жалобу товарищество просит оставить жалобу без удовлетворения.
Законность решения и постановления проверена в кассационном порядке.
В судебном заседании кассационной инстанции представитель администрации подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представители товарищества обратились с просьбой отказать в удовлетворении жалобы.
Суд кассационной инстанции полагает, что жалоба подлежит частичному удовлетворению.
Материалами дела подтверждается следующее.
Ветераны боевых действия - офицеры ФСБ России направили главе городского округа "Город Калининград" письмо от 30.09.2014 в„– Р/39/-Л, в котором просили предоставить ДНТ "Стимул-Резерв" земельный участок для садоводства и дачного строительства общей площадью около 4 га.
Администрация в ответ направила товариществу письмо от 28.11.2014 в„– 3545/и, в котором сообщила о том, что срок действия акта выбора земельного участка от 31.10.2007 в„– 15853-07 истек, указанный в акте выбора земельный участок предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования МБУ "Городские леса", территория, расположенная западнее садоводческих товариществ "Кедр" и "50 лет Октября", площадью около 61 га свободна от прав третьих лиц, указанная территория в соответствии с градостроительным зонированием Правил землепользования отнесена к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (О-1), площадь около 10 га, и зоне спортивных комплексов и сооружений (Р-4), площадь около 50 га, размещение садоводческого товарищества возможно в границах территории около 10 га после изменения в границах данной территории действия территориальной зоны О-1 на зону садоводств и дачных участков (Ж-5). К указанному письму приложена схема территории.
Кадастровым инженером 11.02.2015 составлена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории в кадастровом квартале 39:15:120505, категория земель: "земли населенных пунктов", разрешенное использование: "садоводство". Схема утверждена заместителем главы администрации, председателем комитета муниципального имущества и земельных ресурсов 11.02.2015.
Согласно кадастровому паспорту земельного участка в государственный кадастр недвижимости 26.02.2015 внесена запись о земельном участке площадью 110 000 +/-126 кв. м с кадастровым номером 39:15:120505:543, адрес: Калининградская область, г. Калининград, ш. Люблинское, категория земель: "земли населенных пунктов", разрешенное использование: "садоводство". Сведения о земельном участке имеют статус "временные".
Товарищество направило главе городского округа заявление от 26.02.2015 в„– Р/39/-Л28, в котором просило в соответствии с Законом в„– 66-ФЗ и статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации предоставить товариществу земельный участок с кадастровым номером 39:15:120505:543 для ведения садоводства, приложив копии свидетельств о государственной регистрации товарищества и постановке на налоговый учет, копию устава товарищества, выписки из ЕГРЮЛ и кадастровый паспорт участка.
Администрация в письме от 23.03.2015 в„– И-КМИ-09/7720 сообщила товариществу, что вопрос о предоставлении земельного участка может быть разрешен после изменения границ территориальной зоны О-1 и отнесения земельного участка с кадастровым номером 39:15:120505:543 к зоне Ж-5. Также администрация указала, что предоставление товариществу земельного участка возможно только в рамках Закона в„– 66-ФЗ, согласно которому орган местного самоуправления предоставляет земельные участки для ведения садоводства только согласно списку льготной и общей очереди граждан.
Товарищество, полагая, что письмом от 23.03.2015 в„– И-КМИ-09/7720 администрация незаконно отказала в предоставлении земельного участка товариществу для ведения садоводства, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции применил абзац 2 пункта 1 статьи 2, статьи 7, 14, 28 Закона в„– 66-ФЗ, статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, часть первую статьи 2, пункт 1 статьи 28, пункт 2 статьи 34, часть 2 статьи 81 Земельного кодекса Российской Федерации.
Суд посчитал установленным, что товарищество, обратившись с заявлением о предоставлении земельного участка, приложило все необходимые документы, предусмотренные законодательством, основанием отказа в предоставлении участка послужило его расположение в территориальной зоне делового, коммерческого и общественного назначения (О-1).
Суд сослался на то, что генеральным планом города Калининграда, утвержденным решением городского Совета депутатов Калининграда от 22.02.2006 в„– 69, испрашиваемый товариществом участок расположен в зоне сельскохозяйственного использования, согласно сведениям государственного кадастра недвижимости участок относится к категории земель поселений с видом разрешенного использования: "для ведения садоводства", Правилами землепользования названный участок отнесен к территориальной зоне О-1.
Суд первой инстанции применил пункт 2 части первой статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, посчитал, что Правила землепользования в части включения спорного земельного участка в границы территориальной зоны О-1 противоречат градостроительному законодательству, и указал в решении, что положения Правил землепользования должны соответствовать положениям генерального плана муниципального образования, имеющего большую юридическую силу.
Суд также сослался на то, что администрацией предложен товариществу указанный земельный участок, утверждена схема расположения земельного участка, а также на то, что 04.12.2014 проведены публичные слушания, по результатам которых принято решение рекомендовать откорректировать проект и отнести территорию спорного земельного участка в зоне садоводства (Ж-5).
Суд отклонил довод администрации об отсутствии доказательств нуждаемости в получении садовых участков на основании очередности, зарегистрированной в органе местного самоуправления, посчитав, что данное обстоятельство не является условием предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном статьями 30, 31, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, а также сославшись на то, что преобладающая часть членов товарищества зарегистрированы администрацией в соответствующей очереди.
На основании изложенного суд первой инстанции признал отказ администрации незаконным и нарушающим права товарищества.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.
Апелляционный суд отклонил довод администрации о том, что земельный участок не включен в фонд перераспределения земель, сославшись на то, что порядок предоставления земельных участков для ведения садоводства из фонда перераспределения земель, закрепленный Законом в„– 66-ФЗ, не исключает предоставление земельных участков садоводческим некоммерческим товариществам на землях населенных пунктов в соответствии с градостроительными регламентами и положениями статей 28, 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
Апелляционный суд сослался на то, что выбор земельного участка осуществлен в соответствии с положениями генерального плана города, которому должны соответствовать Правила землепользования, администрация не представила доказательств внесения изменений в генеральный план города, в деле имеются доказательства о проведении 04.12.2014 публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования.
Кассационная инстанция полагает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, сделаны при неполном исследовании обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора.
Ссылка суда на то, что Правила землепользования не подлежат применению в данном случае, так как не соответствуют генеральному плану города, имеющему большую юридическую силу, не может быть признана обоснованной.
В соответствии с частью второй статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Юридическая сила нормативного правового акта заключается в свойстве акта порождать определенные правовые последствия и зависит от того, какое место занимает этот акта в системе правовых актов в зависимости от положения и компетенции органа, его издавшего. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны соответствовать актам вышестоящих органов, так как обладают меньшей юридической силой.
В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относятся подготовка и утверждение как документов территориального планирования так и правил землепользования и застройки. Генеральный план городского округа и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (пункт 1 статьи 24, пункт 1 статьи 32 ГрК РФ).
Пунктом 4 статьи 32 ГрК РФ предусмотрено право физических и юридических лиц оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Сведений о том, что Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" были оспорены в указанной части в установленном порядке и признаны недействующими, в деле нет.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и не оспаривается участвующими в деле лицами, спорный земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" находится в территориальной зоне делового, коммерческого и общественного назначения (О-1). Сведений о том, что в Правила землепользования внесены соответствующие изменения в установленном ГрК РФ порядке, в деле не имеется.
Согласно части пятой статьи 35 ГрК РФ общественно-деловые зоны не предназначены для ведения садоводства.
Таким образом, вывод судов о том, что отнесение спорного земельного участка Правилами землепользования к территориальной зоне делового, коммерческого и общественного назначения, не является препятствием для предоставления его товариществу для ведения садоводства, является неправомерным.
Кроме того, судами при принятии обжалуемых судебных актов не учтено следующее.
Пунктом 3 статьи 14 Закона в„– 66-ФЗ в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений, предусмотрено, что орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого объединения.
В соответствии с пунктом 4 этой же статьи после государственной регистрации садоводческого некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого некоммерческого объединения.
Согласно пункту 5 указанной статьи садоводческим некоммерческим объединениям, сформированным в соответствии с ведомственной принадлежностью или иным принципом, земельные участки предоставляются в порядке, установленном пунктом 4 настоящей статьи.
Пунктом 3 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент обращения товарищества в администрацию, предусмотрено, что в заявлении о предоставлении земельного участка должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Однако из заявлений товарищества, направленных в администрацию, не следует, на каком праве товарищество просит предоставить ему земельный участок. Не указано право, на котором заявитель просит обязать администрацию предоставить спорный земельный участок и в заявлении товарищества, поданном в арбитражный суд по настоящему делу.
Суд первой инстанции принял решение об обязании администрации предоставить товариществу земельный участок, не указав в решении, на каком праве должен быть предоставлен участок.
Судами также не учтено, что в соответствии с положениями статей 14 и 28 Закона в„– 66-ФЗ количество членов товарищества на момент подачи заявления в администрацию о предоставлении земельного участка, факт постановки их на учет органом местного самоуправления, как нуждающихся в предоставлении земельных участков для ведения садоводства, списочное количество нуждающихся в предоставлении земельных участков граждан, поставленных на учет в администрации, в том числе граждан льготной категории, имеющих право на первоочередное предоставление земельного участка для ведения садоводства, являются существенными обстоятельствами для правильного разрешения настоящего спора.
Суды не установили, сколько участников было зарегистрировано в товариществе на момент обращения с заявлением в администрацию о предоставлении земельного участка, сколько из них было поставлено на учет администрацией для получения земельного участка с целью ведения садоводства, сколько из них входило в список лиц, имеющих право на первоочередное предоставление земельного участка, сколько очередников, состояло на указанную дату в списке администрации, из них лиц льготной категории.
Суд первой инстанции, указал в решении, что преобладающая часть членов товарищества зарегистрированы администрацией в соответствующей очереди. Апелляционный суд сослался на то, что члены товарищества зарегистрированы администрацией в числе нуждающихся в предоставлении участков для ведения садоводства. Однако суды не указали, на основании каких имеющихся в деле доказательств они пришли к таким выводам.
Кроме того, количество членов товарищества на момент обращения с заявлением в администрацию и количество нуждающихся в предоставлении земельных участков граждан является критерием для определения площади земельного участка, предоставляемого для ведения садоводства.
Согласно статье 11 Закона Калининградской области от 11.07.2003 в„– 298 "О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области" в редакции, действующей в период спора, установлены нормы предоставления земельных участков для садоводства: максимальный размер - 1 200 кв. м, минимальный размер - 300 кв. м. Однако суды не установили, является ли обоснованной площадь испрашиваемого товариществом земельного участка, исходя из количества членов товарищества, состоящего в нем на момент обращения в администрацию, а также исходя из количества граждан, поставленных на учет органом местного самоуправления в качестве желающих приобрести земельный участок для ведения садоводства, в том числе лиц, имеющих право на первоочередное предоставление участка.
При таких обстоятельствах решение и постановление подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в тот же суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду необходимо исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, проверить доводы участвующих в деле лиц, в том числе доводы администрации о том, что заявление товарищества о предоставлении упомянутого земельного участка не подлежит удовлетворению в связи с тем, что земельный участок находится в зоне О-1, о том, что предоставлением земельного участка для ведения садоводства товариществу нарушаются права граждан, состоящих на учете в администрации с целью предоставления земельных участков для ведения садоводства, в том числе граждан, имеющих право на первоочередное получение земельного участка, проверить обоснованность площади земельного участка испрашиваемого товариществом исходя из количества членов товарищества на момент обращения товарищества в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка, списочного состава граждан, поставленных на учет администрацией с целью предоставления земельного участка для ведения садоводства, в том числе лиц, имеющих право на первоочередное предоставление. После чего суду следует дать установленным обстоятельствам правовую оценку и решить вопрос о распределении между участвующими в деле лицами судебных расходов по кассационной жалобе.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 01.10.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 по делу в„– А21-4512/2015 отменить.
Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области.

Председательствующий
Т.И.САПОТКИНА

Судьи
М.В.ЗАХАРОВА
А.В.КАДУЛИН


------------------------------------------------------------------