АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 мая 2016 г. по делу в„– А56-52142/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Любченко И.С., Самсоновой Л.А., при участии от государственного учреждения - Санкт-Петербургского регионального отделения "Фонда социального страхования Российской Федерации" Богачевой Е.В. (доверенность от 28.12.2015 в„– 02-30/14-30884), рассмотрев 17.05.2016 кассационную жалобу государственного учреждения - Санкт-Петербургского регионального отделения "Фонда социального страхования Российской Федерации" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.11.2015 (судья Селезнева О.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу в„– А56-52142/2015,

установил:

Государственное учреждение - Санкт-Петербургское региональное отделение "Фонда социального страхования Российской Федерации", место нахождения: 197046, Санкт-Петербург, Большая Посадская улица, дом 10А, ОГРН 1027806860707, ИНН 7812014120 (далее - РО "ФСС РФ", Учреждение), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 4-я линия, дом 13, литера "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 03.06.2015 по делу в„– 44-1767/15 в части нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 и части 8 статьи 32 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ).
К участию в арбитражном деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "СИЗАН", место нахождения: 190020, Санкт-Петербург, Бумажная улица, дом 15, литера "А", ОГРН 1089847401148, ИНН 7839392697 (далее - ООО "СИЗАН").
Решением суда первой инстанции от 03.11.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 15.02.2016, в удовлетворении заявления Учреждению отказано.
В кассационной жалобе РО "ФСС РФ", ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, судами неверно сопоставлен критерий "наличие опыта работы" со сроком оказания услуг по заключаемому контракту. В данном случае (как полагает заявитель) указанный критерий ("наличие опыта работы") является сопоставимым по объему и характеру с предметом контракта. Учреждение обращает внимание на ошибочное применение судами двух инстанций Федерального закона от 18.07.2011 в„– 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон в„– 223-ФЗ), поскольку указанный Закон к рассматриваемым правоотношениям не относится и заказчиком не применялся.
В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.
Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов арбитражного дела, РО "ФСС РФ" (заказчик) 14.05.2015 разместил в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.zakupki.gov.ru) извещение в„– 0272100000115000145 о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране в 2015 году административных зданий и по дополнительной охране административных помещений заказчика. Начальная (максимальная) цена контракта - 2 790 144 руб. 72 коп.
В пункте 14 "Информационной карты конкурсной документации "на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране административных зданий и дополнительной охране административных помещений Государственного учреждения - Санкт-Петербургского регионального отделения "Фонда социального страхования Российской Федерации" (далее - Конкурсная документация) заказчиком установлен период оказания услуг - с 8 час. 00 мин. дня, следующего за днем заключения государственного контракта (но не ранее чем с 8 час. 00 мин. 01.07.2015), до 8 час. 00 мин. 01.01.2016.
В пункте 27 "Критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе, величины значимости этих критериев, порядок оценки заявок на участие в открытом конкурсе" раздела II той же Конкурсной документации установлено: "3. Квалификация участников закупки, а именно - опыт работы по оказанию услуг по охране зданий и (или) помещений в течение 3 лет за период 2012 г. - 2014 г. в банках и (или) внебюджетных фондах, и (или) негосударственных пенсионных фондах, и (или) страховых организациях, и (или) многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг; Величина значимости критерия - 20 процентов; Коэффициент значимости критерия - 0, 2. Максимальное количество баллов 100".
Полагая, что данная Конкурсная документация составлена Учреждением с нарушением требований Закона в„– 44-ФЗ, ООО "СИЗАН" 27.05.2015 обратилось в УФАС с жалобой на действия Учреждения при проведении открытого конкурса. По результатам рассмотрения жалобы Управление вынесло решение от 03.06.2015 по делу в„– 44-1767/15, согласно которому указанная жалоба признана частично обоснованной, а в действиях РО "ФСС РФ" выявлено нарушение пункта 9 части 1 статьи 50 и части 8 статьи 32 названного Закона (а именно в части установления заказчиком в качестве критерия оценки заявки участника конкурса такого критерия, как "опыт работ" несопоставимого характера и объема).
Считая, что указанный ненормативный правовой акт УФАС не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора, и согласились с мнением Управления о том, что в части нарушения пункта 9 части 1 статьи 50 и части 8 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ Учреждение ошибочно установило в качестве критерия оценки заявки участника конкурса "опыт работ" за период в три года, не сопоставимый по характеру и объему с предметом контракта, поскольку последний в шесть раз превышает срок оказания испрашиваемой услуги по контракту. В связи с этим суды указали на наличие у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого заявителем решения. При этом судами указано, что в рассматриваемом случае установление в конкурсной документации РО "ФСС РФ" в качестве показателя нестоимостного критерия оценки "квалификация участника закупки" наличия опыта по оказанию услуг сопоставимого характера согласно предмету конкурса, не отвечает принципам, установленным в пункте 2 части 1 статьи 3 Закона в„– 223-ФЗ, поскольку необоснованно ограничивает количество претендентов на участие в конкурсе.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Учреждения подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 24 Закона в„– 44-ФЗ, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Одним из таких способов являются конкурсы: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием; закрытый двухэтапный конкурс.
Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (часть 3 статьи 24 Закона в„– 44-ФЗ).
Под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе: извещения о проведении такого конкурса; самой конкурсной документации; при этом к участникам закупки предъявляются единые требования (часть 1 статьи 48 Закона в„– 44-ФЗ). Для проведения открытого конкурса заказчик разрабатывает и утверждает конкурсную документацию (часть 3 статьи 48 Закона в„– 44-ФЗ).
В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать: критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе; величины значимости этих критериев; порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно части 8 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации (далее - Правительство РФ).
Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 в„– 1085 утверждены "Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила в„– 1085).
В соответствии с Правилами в„– 1085 в целях выявления лучших из предложенных условий исполнения контракта при проведении закупки заказчик использует, в том числе, нестоимостные критерии оценки.
Согласно пункту 3 Правил в„– 1085 "оценка" - это процесс выявления по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.
В соответствии с пунктом 4 Правил в„– 1085 для оценки заявок (предложений) заказчик устанавливает в документации о закупке "стоимостные критерии оценки" (в том числе цена контракта), а также "нестоимостные критерии оценки" (качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки).
В соответствии с подпунктом "б" пункта 27 Правил в„– 1085 в качестве нестоимостного критерия оценки может быть установлен такой критерий, как "опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема".
Материалами рассматриваемого арбитражного дела подтверждается, что в пункте 27 Конкурсной документации, отражающем порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе, определены критерии оценки заявок на участие в конкурсе.
В качестве "нестоимостного критерия" указаны два показателя:
1. "Качественные характеристики объекта закупки, а именно - наличие работников, имеющих право оказывать услуги в соответствии с требованиями документации об открытом конкурсе, работающих на постоянной основе и зачисленных в штат участника закупки по состоянию на дату подачи заявки на участие в открытом конкурсе, в количестве не менее 16 человек (величина значимости критерия - 20 процентов)".
2. "Квалификация участников закупки, а именно - опыт работы по оказанию услуг по охране зданий и (или) помещений в течение трех лет за период 2012 - 2014 годов в банках и (или) внебюджетных фондах, и (или) негосударственных пенсионных фондах, и (или) страховых организациях, и (или) многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг (величина значимости критерия - 20 процентов)" (том 1, лист 42).
Проанализировав положения упомянутой Конкурсной документации в отношении установленных "нестоимостных критериев" оценки заявок (предложений) участников, суды двух инстанций согласились с позицией антимонопольного органа (изложенной в оспариваемом решении УФАС) о том, что "заказчик, указав в качестве критерия оценки опыт по оказанию услуг за период в три года, установил опыт, не сопоставимый по характеру и объему с предметом контракта, поскольку он в шесть раз превышает срок оказания услуг по контракту".
Указанную позицию судов кассационная инстанция признает ошибочной и основанной на неправильном применении норм материального права.
В силу части 1 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: "1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации".
Таким образом, в конкурсную документацию в качестве "нестоимостного критерия" при установлении порядка рассмотрения и оценки заявок допускается включать критерии о квалификации участников закупки и об опыте работы, связанного с предметом контракта.
Пункт 27 Правил в„– 1085 раскрывает показатели "нестоимостного критерия", поименованного в пункте 4 части 1 статьи 32 Закона в„– 44-ФЗ (квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации).
Таким образом, в силу указанной нормы критерий "опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема" может быть установлен и в качестве "нестоимостного критерия оценки заявки участника закупки".
Пунктом 28 Правил в„– 1085 установлено, что оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация" производится в случае установления в документации о закупке (в соответствии с пунктом 10 названных Правил) показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 данных Правил.
Как следует из материалов арбитражного дела, Учреждением в полной мере были соблюдены положения пункта 28 Правил в„– 1085: так в Конкурсной документации раскрыто содержание критерия "опыт работы", а также установлен порядок оценки по указанному критерию. Нарушение положений пункта 28 Правил в„– 1085 заявителю не вменяется.
В рассматриваемом случае судами двух инстанций ошибочно сделан вывод о том, что критерий оценки заявки "наличие опыта работы" является не сопоставимым по характеру и объему с предметом контракта (оцениваемый опыт услуги в шесть раз превышает срок оказания услуги по контракту).
Напротив, указанный "нестоимостной критерий оценки" является именно сопоставимым по характеру с предметом контракта, поскольку заказчиком в лице Учреждения был затребован опыт работы по оказанию услуг по охране зданий и (или) помещений кредитных организаций или организаций иного типа (государственных и негосударственных фондов, многофункциональных центров и т.п.), то есть содержание спорного критерия в данном случае было идентичным предмету осуществляемой закупки.
Кроме того, названный критерий ("наличие опыта работы") является сопоставимым по объему с предметом закупки еще и потому, что со стороны РО "ФСС РФ" был затребован опыт работы участников конкурса в соответствии с тем объемом оказания услуг, который отвечает действительности.
Безосновательно суды первой и апелляционной инстанций посчитали понятия "срок действия контракта" и "объем оказания услуг" тождественными.
Так, "срок оказания услуг" представляет собой период времени, в течение которого исполнителю предстоит выполнять обязанности, предусмотренные контрактом.
В свою очередь "объем оказания услуг" - это совокупность тех обязанностей, которые необходимо выполнить исполнителю для того, чтобы контракт мог быть исполнен. Объем требуемой услуги установлен в разделе V. Конкурсной документации ("техническое задание") и включает в себя: количество охраняемых объектов; количество постоянно действующих постов охраны; численность охранников, необходимых для оказания услуги; численность людей, находящихся в зданиях объекта охраны; характер деятельности самого заказчика (осуществление работы, связанной с приемом граждан).
Однако суды не учли существо предмета закупки (оказание услуг по охране в 2015 году административных зданий и дополнительной охране административных помещений заказчика), а также буквальное толкование вышеприведенных положений Закона в„– 44-ФЗ и Правил в„– 1085. В связи с этим суды первой и апелляционной инстанций необоснованно заключили, что заказчик установил в качестве критерия оценки заявки участников "опыт работ", не сопоставимый по характеру и объему с предметом закупки.
Также следует признать необоснованным и вывод судов о том, что установленный Учреждением в Конкурсной документации нестоимостной критерий оценки, как "опыт работ", ограничивает количество претендентов на участие в конкурсе. Конкурсная документация не содержит такого основания для отказа претендентам в допуске к участию в проводимом конкурсе как отсутствие опыта оказания услуг по предмету закупки. Отсутствие опыта работы в силу положений Закона в„– 44-ФЗ не является основанием для отстранения участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), но может повлиять на оценку заявки участника в случае установления такого критерия.
Утверждение судов о том, что установление заказчиком спорного критерия "об опыте работ" исключает из числа участников тех кандидатов, которые способны на достойном уровне оказать услуги по охране здания, а значит фактически является лишь гарантией того, что участниками и победителем конкурса будет постоянный и узкий круг охранных организаций, необоснованно. Данное утверждение не учитывает ни содержание разделов Конкурсной документации, ни то обстоятельство, что в рассматриваемом случае закупка проведена способом открытого конкурса, при котором победителем объявляется участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта, что определяется на стадии оценки, а не при подаче заявок.
Отсутствие "опыта работ" не свидетельствует о невозможности стать победителем проводимого конкурса, поскольку такой участник не лишен возможности получения максимального количества баллов по иным показателям: например, по "стоимости оказания услуг (60%), или "качественным характеристикам объекта закупки" (20%).
Ввиду изложенного у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления Учреждения о признании оспариваемого ненормативного правового акта Управления недействительным.
Следует также признать справедливым замечание РО "ФСС РФ" об ошибочном применении судами Закона в„– 223-ФЗ к рассматриваемой ситуации, поскольку указанный Закон заказчиком не применялся и к рассматриваемому случаю не относится.
Так как суды двух инстанций в полной мере установили фактические обстоятельства дела, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные ими решение и постановление, а также принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленного Учреждением требования.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.11.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 по делу в„– А56-52142/2015 отменить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 03.06.2015 по делу в„– 44-1767/15.

Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
И.С.ЛЮБЧЕНКО
Л.А.САМСОНОВА


------------------------------------------------------------------