АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 сентября 2016 г. по делу в„– А42-572/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г., рассмотрев 28.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.04.2016 (судья Варфоломеев С.Б.) по делу в„– А42-572/2016,

установил:

Федеральное казенное учреждение "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области", место нахождения: 183032, Мурманская область, город Мурманск, улица Радищева, дом 10, ИНН 5190008678, ОГРН 1125190009636 (далее - Учреждение, Заказчик), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, место нахождения: 183038, Мурманская область, город Мурманск, улица Академика Книповича, дом 9 "А", ОГРН 1025100848630, ИНН 5191501854 (далее - УФАС, Управление), а также пункта 2 решения Управления от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305 и пункта 1 предписания от 11.11.2015 по этому же делу.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Гранд Электро", место нахождения: 183025, Мурманская область, улица Тарана, дом 11, офис 1, ОГРН 1145190000119, ИНН 5190028868 (далее - ООО "Гранд Электро", Общество).
Решением Арбитражного суда Мурманской области от 25.04.2016 заявление удовлетворено. Суд первой инстанции признал незаконными действия Управления по принятию к рассмотрению жалобы ООО "Гранд Электро", а также признал недействительными пункт 2 решения и пункт 1 предписания УФАС от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305 как несоответствующие Федеральному закону от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ), Приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 02.10.2013 в„– 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" (далее - Методические рекомендации). Суд также обязал Управление устранить нарушения прав и законных интересов Учреждения.
В апелляционном порядке дело не рассматривалось, поскольку определением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016 апелляционная жалоба Управления на решение суда первой инстанции от 25.04.2016 возвращена ее подателю в связи с отказом в восстановлении пропущенного срока на обжалование судебного акта.
В соответствии с частью 1 статьи 273 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Управление обратилось с кассационной жалобой в Арбитражный суд Северо-Западного округа.В кассационной жалобе ее податель, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение судом норм материального права, просит отменить решение Арбитражного суда Мурманской области от 11.09.2015 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы не согласен с выводом суда о незаконности действий антимонопольного органа по принятию к рассмотрению жалобы ООО "Гранд Электро", так как Общество обратилось с жалобой на действия заказчика при заключении контракта в связи с тем, что фактически условия исполнения контракта отличались от условий, содержащихся в аукционной документации: поскольку жалоба была подана до заключения контракта, то она, по мнению подателя жалобы, подлежала рассмотрению комиссией УФАС в соответствии с частью 6 статьи 10 Закона в„– 44-ФЗ. Кроме этого, Управление считает, что заказчик для определения начальной (максимальной) цены контракта необоснованно использовал метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), поскольку указанный метод не позволяет установить стоимость затрат на выполнение работ по ремонту сетей системы водоснабжения объекта капитального строительства и в данном случае необходимо использовать проектно-сметный метод.
В отзыве Учреждение просит оставить решение суда первой инстанции от 25.04.2016 без изменения, а жалобу УФАС - без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако представители в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ.
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции считает, что решение суда первой инстанции от 25.04.2016 подлежит отмене, а в удовлетворении заявленных требований Учреждению следует отказать полностью в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права.
Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 20.10.2015 Учреждение (заказчик) разместило на сайте www.zakupki.gov.ru извещение в„– 0849100000913000143 о проведении торгов в форме электронного аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по текущему ремонту сетей системы водоснабжения объекта Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области (далее - УМВД России по Мурманской области), расположенного по адресу: город Мурманск, проспект Ленина, дом 64.
Дата окончания срока подачи заявок - 28.10.2015. Дата проведения аукциона - 02.11.2015. Начальная (максимальная) цена контракта - 164 720 руб.
В пункте 1 Приложения в„– 1 к тому 3 документации об электронном аукционе (Обоснование начальной (максимальной) цены контракта) указано, что начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) на выполнение работ по текущему ремонту сетей системы водоснабжения объекта УМВД России по Мурманской области определяется и обосновывается заказчиком посредством применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) в соответствии с требованиями статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ, при этом используются вышеназванные Методические рекомендации.
По результатам указанных торгов победителем аукциона признан единственный участник, подавший заявку на аукцион, - ООО "Гранд Электро", которому заказчик направил для подписания проект государственного контракта, который следовало подписать не позднее 08.11.2015.
03.11.2015 в Управление поступила жалоба победителя торгов (ООО "Гранд Электро") на неправомерные действия заказчика при заключении государственного контракта.
Управление, рассмотрев жалобу Общества, признало ее необоснованной (пункт 1 решения от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305). При этом УФАС, проведя проверку документации в порядке пункта 1 части 1 статьи 64 Закона в„– 44-ФЗ, пришло к выводу о том, что у Заказчика не было оснований определять начальную (максимальную) цену рассматриваемого контракта на основании информации о рыночных ценах на данный вид работ. По мнению антимонопольного органа, такие сведения не позволяют установить окончательную стоимость затрат на выполнение работ по ремонту сетей системы водоснабжения объекта капитального строительства. Антимонопольный орган посчитал, что стоимость контракта в данном случае заказчику следовало определять с учетом действительного предмета аукциона (капитальные работы) и по специальному (проектно-сметному) методу.
В связи с изложенными обстоятельствами УФАС оспариваемым пунктом 2 решения от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305 признало Учреждение нарушившим часть 6 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ.
Пунктом 1 предписания от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305 антимонопольный орган обязал Учреждение устранить выявленные нарушения путем аннулирования результатов определения поставщика.
Посчитав пункт 2 решения УФАС от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305 и пункт 1 предписания от 11.11.2015 по названному делу незаконными, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции, признав действия Управления по рассмотрению жалобы ООО "Гранд Электро" не соответствующими требованиям Закона в„– 44-ФЗ и придя к выводу о том, что спорная аукционная документация, вопреки выводам УФАС, содержала обоснование начальной цены контракта, а сама цена определена заказчиком с применением надлежащего метода, удовлетворил требования Учреждения полностью.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, считает решение суда первой инстанции от 25.04.2016 подлежит отмене в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права.
Правоотношения по настоящему спору регулируются Законом в„– 44-ФЗ. Статьей 105 указанного Закона установлен порядок подачи жалобы на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки. Любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном главой 6 указанного Закона, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки (часть 1 статьи 105 Закона в„– 44-ФЗ).
Жалоба на положения документации о закупке может быть подана любым участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц до окончания установленного срока подачи заявок. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, после рассмотрения заявок на участие в аукционе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок или запросе предложений. По истечении указанных в названной части сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего осуществляется только в судебном порядке (часть 3 статьи 105 Закона в„– 44-ФЗ).
В силу части 6 статьи 105 Закона в„– 44-ФЗ обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, связанных с заключением контракта, допускается в порядке, установленном настоящей главой, не позднее даты заключения контракта.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, срок окончания подачи заявок на участие в рассматриваемом аукционе - 28.10.2015. Поскольку жалоба была подана ООО "Гранд Электро" в Управление 03.11.2015 на действия Заказчика при заключении контракта, а фактические условия исполнения контракта отличались от условий, изложенных в аукционной документации, то в силу части 6 статьи 105 Закона в„– 44-ФЗ антимонопольный орган правомерно принял жалобу к рассмотрению и рассмотрел ее, в связи с чем вывод суда первой инстанции о том, что жалоба подлежала возврату в порядке пункта 3 части 11 статьи 105 Закона в„– 44-ФЗ не соответствует нормам материального права.
Более того, нарушение Заказчиком части 6 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ было установлено в результате осуществления внеплановой проверки, что следует из текста оспариваемого решения УФАС.
В силу пунктов 1 и 2 части 15 Закона в„– 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:
1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;
2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
На основании жалобы ООО "Гранд Электро" Управлением была проведена внеплановая проверка аукционной документации и сделан вывод о необоснованности использованного Заказчиком метода определения и обоснования НМЦК при проведении аукциона на право заключения государственного контракта на выполнение работ по текущему ремонту сетей системы водоснабжения объекта УМВД России по Мурманской области, расположенного по адресу: город Мурманск, проспект Ленина, дом 64.
В силу пункта 1 части 1 статьи 64 Закона в„– 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта. Таким образом, цена контракта, ее обоснование, условия контракта являются обязательными элементами документации об электронном аукционе.
В оспариваемом решении антимонопольного органа содержатся выводы, основанные на анализе вышеназванных элементов аукционной документации и проверке их соответствия требованиям Закона в„– 44-ФЗ.
Как посчитал суд первой инстанции, ООО "Гранд Электро" обжаловалась в УФАС именно аукционная документация, вследствие чего один из ее элементов - цена, а равно и ее обоснование, признаны Управлением не соответствующими части 6 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ. По мнению суда первой инстанции, у антимонопольного органа не имелось оснований для вывода о необоснованности цены контракта.
Суд кассационной инстанции считает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.
В силу части 1 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных названным Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод, затратный метод.
В соответствии с частью 2 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.
Частью 5 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ установлены источники информации (в том числе информация о ценах товаров, полученная по запросу заказчика у поставщиков), которые могут быть использованы заказчиком при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Применительно к обстоятельствам настоящего дела заказчик (Учреждение) с целью обоснования НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) для получения информации о стоимости выполнения работ по текущему ремонту сетей системы водоснабжения направил пять запросов поставщикам, осуществляющим выполнение работ, приложив техническое задание, соответствующее по своему содержанию разделу 6 Технического задания аукционной документации. Таким образом, Заказчиком была запрошена стоимость запланированных работ.
Из материалов дела следует, что на указанные запросы Заказчика поступило три коммерческих предложения от следующих организаций: общества с ограниченной ответственностью "Титан" (далее - ООО "Титан"), общества с ограниченной ответственностью "Стандарт" (далее - ООО "Стандарт") и обществом с ограниченной ответственностью "Тендер Консалтинг" (далее - ООО "Тендер Консалтинг"). Из названных коммерческих предложений следовало, что стоимость работ в случае их выполнения ООО "Титан" составила бы 157 320 руб., ООО "Стандарт" - 155 200 руб., ООО "Тендер Консалтинг" - 181 640 руб.
Исходя из полученных сведений Учреждение включило в аукционную документацию в качестве цены контракта стоимость работ в размере 164 720 руб., определив ее как среднее арифметическое, что, по мнению суда первой инстанции, не противоречит пункту 3.19 Методических рекомендаций, в соответствии с которым в целях определения начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) рекомендуется использовать не менее трех цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).
Вместе с тем суд первой инстанции не учел, что объектом закупки в данном случае является выполнение работ по текущему ремонту сетей системы водоснабжения объекта Заказчика.
Действительно, в силу части 6 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7 - 11 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ.
Из анализа названной статьи Закона в„– 44-ФЗ следует, что одной из обязанностей Заказчика является обоснование начальной цены контракта, объект закупки должен быть подробно описан.
В силу пункта 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - это замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона в„– 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
Пунктом 1 частью 1 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ предусмотрено, что начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных названным Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов, в том числе метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).
Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг (часть 2 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ).
Такое же требование содержится в пункте 3.1 Методических рекомендаций.
В силу пункта 1 части 9 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Такое же требование содержится также в пункте 6.1 Методических рекомендаций.
УФАС, исследовав документацию о торгах, установил, что в пункте 6.1.2 раздела 2 технического задания Тома 3 документации о торгах Заказчик определил требования к объему выполняемых работ, в том числе необходимость выполнения прокладки водопровода из стальных труб определенного диаметра и марки и определенной протяженности в погонных метрах и водопровода из полипропиленовых труб определенного диаметра и марки и определенной протяженностью в погонных метрах согласно схем (Приложение в„– 2 к техническому заданию).
Поскольку техническим заданием Заказчика предусмотрена замена сети инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства и ее элементов, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что у Заказчика не имелось правовых и фактических оснований определять начальную максимальную цену контракта на основании информации о рыночных ценных на данный вид работ, поскольку такие сведения не позволяют установить стоимость затрат на выполнение работ по ремонту сетей системы водоснабжения объекта капитального строительства.
Таким образом, в данном случае при определении цены контракта, предусматривающего выполнение капитального ремонта объекта капитального строительства (а именно, системы водоснабжения административного здания), Заказчик должен был руководствоваться проектно-сметным методом, предусмотренным пунктом 1 части 9 статьи 22 Закона в„– 44-ФЗ, сущность которого заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что действия Учреждения по обоснованию цены контракта не противоречат Закону в„– 44-ФЗ и Методическим рекомендациям и соответствуют фактически запланированным работам независимо от их квалификации по характеру (текущий или капитальный ремонт), а запросы цен и предложения поставщиков были нацелены на определение стоимости конкретных работ согласно прилагаемому к запросу перечню, являются ошибочными, поскольку противоречат нормам права и фактическим обстоятельствам по делу.
В силу пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ неправильное применение судом норм материального права является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения по делу, правовых оснований для признания недействительными пункта 2 решения УФАС от 11.11.2015 по делу в„– 06-10/15-305, пункта 1 предписания от 11.11.2015 по названному делу, а также признанию незаконными действий по принятию жалобы Учреждения - не имелось, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований Учреждению следовало отказать полностью.
Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.04.2016 по делу в„– А42-572/2016 отменить.
В удовлетворении заявленных требований Федеральному казенному учреждению "Центр хозяйственного и сервисного обеспечения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Мурманской области" отказать полностью.

Председательствующий
А.В.АСМЫКОВИЧ

Судьи
А.Г.КУДИН
И.Г.САВИЦКАЯ


------------------------------------------------------------------