АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 сентября 2016 г. по делу в„– А21-2026/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Александровой Е.Н., Асмыковича А.В., при участии от муниципального унитарного предприятия "Чистота" Вершининой М.С. (доверенность от 19.09.2016 в„– 7) и Мацковской Е.Н. (доверенность от 19.09.2016 в„– 8), рассмотрев 19.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 09.02.2016 (судья Залужная Ю.Д.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016 (судьи Лопато И.Б., Есипова О.И., Семенова А.Б.) по делу в„– А21-2026/2014,

установил:

Муниципальное унитарное предприятие "Чистота", место нахождения: 236022, г. Калининград ул. Мусоргского, 74, ОГРН 1023900996041, ИНН 3903006601 (далее - МУП "Чистота", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом уточнения требований) о признании незаконными решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области, место нахождения: г. Калининград, Офицерская ул., д. 6, ОГРН 1043900834658, ИНН 3904060810 (далее - Управление), оформленного приказом от 21.02.2014 в„– 4-ПД об отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности и обязании выдать соответствующую лицензию.
К участию в деле привлечена администрация городского округа "Город Калининград" (далее - Администрация).
Решением от 29.09.2014 арбитражный суд удовлетворил заявление.
Постановлением от 16.04.2015 апелляционный суд оставил решение от 29.09.2014 без изменения.
Постановлением от 03.08.2015 суд кассационной инстанции отменил решение от 29.09.2014 и постановление от 16.04.2015 и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела к участию в деле привлечены Правительство Калининградской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калининградской области.
Предприятие в части требований об обязании Управления предоставить лицензию на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности просило производство по делу прекратить.
Решением от 09.02.2016 суд признал незаконным решение Управления от 21.02.2014 в„– 4-ПД, а в части требований об обязании Управления предоставить Предприятию лицензию на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности производство по делу прекратил.
Постановлением от 31.05.2016 апелляционный суд оставил решение без изменения.
В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить решение от 09.02.2016 и постановление от 31.05.2016 и вынести новое решение.
В отзывах на кассационную жалобу Администрация и Предприятие просят оставить решение от 09.02.2016 и постановление от 31.05.2016 без изменения.
В судебном заседании представители Предприятия возражали против удовлетворения жалобы.
Представители иных участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, МУП "Чистота" организовано в порядке преобразования предприятия "Спецавтохозяйство по уборке города", созданного в соответствии с решением Калининградского городского Совета народных депутатов от 28.09.1992 в„– 2176. Согласно уставу основными видами деятельности Предприятия являются:
- обращение с отходами (сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение отходов);
- опорожнение и чистка выгребных ям, отстойников и септиков, сточных колодцев, обслуживание туалетов с химической стерилизацией;
- механизированная и ручная уборка территории и аналогичная деятельность и др.
У Предприятия на праве аренды находится земельный участок КН 39:15:111201:68, площадью 138281 кв. м, расположенный по адресу (согласно ориентира): г. Калининград, Балтийское шоссе, категория земель - "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "под полигон твердых бытовых отходов". Правообладателем участка является муниципальное образование "городской округ "Город Калининград".
Предприятию выдана лицензия от 11.07.2008 в„– ОТ-21-000296 (39) на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов сроком действия на 5 лет.
В связи с окончанием в 2013 году срока действия лицензии МУП "Чистота" обратилось в Управление с заявлением от 20.12.2013 (вх. в„– 7744) о предоставлении лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности (том 1, лист дела 8).
На основании обращения Предприятия Управление провело внеплановую документарную проверку, по результатам которой составило акт от 10.02.2014 в„– 04-Д, отметив несоответствие соискателя лицензии требованиям Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию и обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 в„– 255 (далее - Положение о лицензировании).
Управление 21.02.2014 вынесло приказ в„– 4-ПД об отказе в выдаче Предприятию лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.
Уведомлением от 21.02.2014 в„– 4 Управление указало Предприятию, что решение об отказе оформлено приказом от 21.02.2014 в„– 4-ПД. В качестве оснований отказа приведено положение части 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 в„– 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон в„– 89-ФЗ) о запрете на захоронение отходов в границах населенных пунктов, подпункта "а" пункта 3 Положения о лицензировании. По мнению Управления, расположение земельного участка с КН 39:15:111201:68 в границах города Калининграда не позволяет осуществлять деятельность в области обращения с отходами.
МУП "Чистота" оспорило отказ Управления, оформленный приказом от 21.02.2014 в„– 4-ПД, в арбитражный суд.
Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление, отметив, что названный земельный участок не входит в границы населенного пункта - города Калининграда и Предприятие не осуществляет на указанном земельном участке деятельность по захоронению отходов.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.
Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 в„– 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон в„– 99-ФЗ) в срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, в порядке, установленном статьей 19 настоящего Федерального закона, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении.
В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает в течение трех рабочих дней со дня принятия этого решения соискателю лицензии или направляет ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта проверки соискателя лицензии (часть 6 статьи 14 Закона в„– 99-ФЗ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 в„– 255 утверждено Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности (подлежало применению в период рассматриваемых правоотношений; далее - Положение в„– 255).
Лицензионными требованиями при осуществлении деятельности в области обращения с отходами являются наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям (подпункт "а" пункта 3 Положения в„– 255).
Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона в„– 99-ФЗ заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются, в том числе сведения о наличии у соискателя лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ (подпункт "д" пункта 5 Положения в„– 255).
Таким образом, в соответствии с лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности лицензиат должен подтвердить наличие объекта размещения отходов, соответствующего требованиям законодательства.
В соответствии со статьей 1 Закона в„– 89-ФЗ под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов, в том числе, полигон.
Полигон захоронения отходов - это ограниченная территория, предназначенная и при необходимости специально оборудованная для захоронения отходов, исключения воздействия захороненных отходов на незащищенных людей и окружающую природную среду (ГОСТ 30772-2001. "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенный постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28.12.2001 в„– 607-ст; далее - ГОСТ 30772-2001).
Санитарные правила 2.1.7.1038-01, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 в„– 16 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (СП 2.1.7.1038-01), относят к полигонам твердых бытовых отходов (ТБО) специальные сооружения, предназначенные для изоляции и обезвреживания ТБО, которые должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов (пункт 2.1).
Выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам (пункт 2.2 СП 2.1.7.1038-01).
В соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением от 18.12.2013 в„– 39.КС.12.000.М.001766.12.13 здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и иное имущество, используемое МУП "Чистота" для осуществления деятельности по обезвреживанию и размещению отходов соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.1.7.1322-03 "Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2003 в„– 80 и СП 2.1.7.1038-01 (том 1, листы дела 131 - 132).
В письме Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калининградской области от 10.02.2015 в„– 19/56-11-5 указано, что данное санитарно-эпидемиологическое заключение действует до конца 2016 года (том 2, лист дела 109).
В силу пункта 1 статьи 12 Закона в„– 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Пунктом 6 указанной статьи предусмотрено внесение объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Из представленного в материалы дела письма Управления от 10.10.2011 в„– 4658-п следует, что объект размещения отходов - полигон твердых отходов, эксплуатируемый МУП "Чистота", внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) за в„– 2481 (том 1, лист дела 52).
Суды обоснованно указали на отсутствие в материалах дела доказательств того, что объект был ошибочно внесен в реестр.
Между тем частью 5 статьи 12 Закона в„– 89-ФЗ (в редакции Федерального закона от 08.11.2008 в„– 196-ФЗ "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления") установлен запрет на захоронение отходов в границах населенного пункта. До вступления в силу названной редакции Законом в„– 89-ФЗ также был установлен запрет на захоронение отходов на территориях городских и других поселений.
Податель жалобы отмечает, что Предприятие осуществляет захоронение отходов на указанном выше полигоне, поскольку осуществляет их изоляцию.
Между тем в статье 1 Закона в„– 89-ФЗ отмечается, что под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов, хранение отходов - это складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения, захоронение отходов - это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
В пункте 5.56 ГОСТ 30772-2001 указано, что хранение отходов - это режим (вид) существования отходов, заключающийся в их нахождении в определенном месте, в определенных заданных или известных условиях, в течение определенного интервала времени, с целью последующей обработки, транспортирования, использования, уничтожения или захоронения. Хранение коммунальных (бытовых) отходов - это размещение их над землей, в специально отведенных местах. Они могут быть как открытыми с воздуха, так и закрытыми (например, складские помещения).
Как обоснованно указали суды, в данном случае Управлением не представлены доказательства того, что Общество осуществляет на указанном полигоне деятельность по захоронению отходов. Заявление Предприятия о предоставлении лицензии от 19.12.2013, а также акт проверки Управления Росприроднадзора от 10.02.2013 в„– 04-Д не содержат сведений о таком виде деятельности на полигоне.
Утверждение подателя жалобы также не основано на материалах дела.
Из положений Закона в„– 89-ФЗ и пункта 4.16 "ГОСТ 30772-2001 следует, что критерием разграничения деятельности по хранению и захоронению отходов является временное либо постоянное (соответственно) размещение отходов и возможность (невозможность) их последующего использования.
Суды первой и апелляционной инстанций правомерно отметили, что Управлением не представлено доказательств осуществления Предприятием деятельности по захоронению отходов. Использование Предприятием земельного участка для временного размещения отходов подтверждается заявлением соискателя лицензии и экспертным заключением ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Калининградской области" от 11.11.2013 в„– 493-04С.
Также податель жалобы считает, что земельный участок с кадастровым номером 39:15:111201:68, на котором находится полигон, в соответствии с Генеральным планом города Калининграда расположен в границах населенного пункта - города Калининграда.
В соответствии с частью 1 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.
Статьей 11 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что в территорию городского округа входят территория, состоящая из земель внутри городской черты соответствующего городского населенного пункта, прилегающие к территории городского населенного пункта земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего городского населенного пункта, рекреационные земли, земли для развития городского населенного пункта.
С учетом изложенного, понятие "населенный пункт" применительно, к статье 12 Закона в„– 89-ФЗ, не является равнозначным понятиям "муниципальное образование" и "городской округ".
Как установили суды, границы населенного пункта условно разграничены Северным и Южным обходом - автомобильными дорогами общего пользования регионального и межмуниципального значения, относящимися к собственности Калининградской области согласно постановлению Правительства Калининградской области от 10.05.2011 в„– 328, полигон ТБО расположен на расстоянии около 1700 метров до условной границы городской черты населенного пункта Калининграда, как территориального образования, а также на расстоянии 510 метров от Балтийского шоссе, являющегося южной границей микрорайона Космодемьянский.
Такими образом, место нахождения названного полигона находится вне пределов границ населенного пункта.
При таких обстоятельствах суды правомерно признали незаконным решение Управления, оформленное приказом от 21.02.2014 в„– 4-ПД об отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.
Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены судебных актов.
Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 09.02.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.05.2016 по делу в„– А21-2026/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий
Л.А.САМСОНОВА

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
А.В.АСМЫКОВИЧ


------------------------------------------------------------------