АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 сентября 2016 г. по делу в„– А26-5138/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Алешкевича О.А., при участии от Администрации Петрозаводского городского округа Карповой Ж.В. (доверенность от 13.05.2016 в„– 1.3-13/69), от Министерства финансов Республики Карелия Пахоменко Р.В. (доверенность от 18.04.2016 в„– 16.2-12), рассмотрев 19.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Петрозаводского городского округа на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.11.2015 (судья Дементьева А.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2016 (судьи Сотов И.В., Шестакова М.А., Слобожанина В.Б.) по делу в„– А26-5138/2015,

установил:

Администрация Петрозаводского городского округа (место нахождения: 185910, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 2, ОГРН 1021000538481, ИНН 1001040505; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с исковым заявлением о взыскании с Республики Карелия в лице Министерства финансов Республики Карелия (место нахождения: 185028, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 19, ОГРН 1031000011107, ИНН 1001040590; далее - министерство финансов) в свою пользу 694 917 руб. 50 коп. убытков, возникших в результате внеочередного предоставления гражданке Гореленко Н.А. жилого помещения.
Определением от 30.06.2015 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Республики Карелия (место нахождения: 185028, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 19, ОГРН 1131001009424, ИНН 1001272577; далее - правительство) и Министерство образования Республики Карелия (место нахождения: 185035, г. Петрозаводск, пр. Ленина, 24, ОГРН 1031000010997, ИНН 1001040375; далее - министерство образования).
Решением суда от 20.11.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 07.04.2016, администрации отказано в удовлетворении иска.
В кассационной жалобе администрация просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на обстоятельства дела и ошибочность выводов судебных инстанций, их несоответствие требованиям действующего законодательства и обстоятельствам дела.
Представители правительства, министерства образования, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).
В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, а представитель министерства финансов отклонил их.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, кассационным определением Верховного суда Республики Карелия от 29.01.2008 на администрацию возложена обязанность по представлению гражданке Гореленко Н.А., как лицу из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вне очереди жилого помещения на семью из одного человека по договору социального найма, общей площадью не менее нормы предоставления жилых помещений в г. Петрозаводске (том дела I; листы 17-19).
Между администрацией и ГУП РК "Фонд государственного имущества Республики Карелия" 13.12.2011 заключен муниципальный контракт на приобретение квартир в многоквартирном доме (многоквартирных домах) путем инвестирования в строительство многоквартирного дома (многоквартирных домов) для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного за ними жилого помещения (том дела I; листы 20 - 29).
По указанному контракту за счет средств субвенций из бюджета Республики Карелия, предоставленных бюджету Петрозаводского городского округа на осуществление переданных Российской Федерацией государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, было приобретено 9 квартир в многоквартирном доме в„– 30 по Беломорской ул. в г. Петрозаводске, в том числе квартира в„– 67.
Гореленко Н.А. отказалась от подписания договора социального найма жилого помещения, притом что решением Петрозаводского городского суда от 02.04.2013 администрации отказано в удовлетворении заявления об обязании Гореленко Н.А. заключить договор социального найма (том дела I; листы 36 - 41).
Согласно постановлению администрации от 08.08.2013 в„– 4142 в связи с непредоставлением части жилых помещений, приобретенных за счет субвенций в 2011 - 2012 годах, осуществлен возврат средств в сумме 17 542 761 руб. 48 коп. в доход бюджета Республики Карелия, в том числе за комнату жилой площадью 13,1 кв. м в квартире в„– 67 (жилое помещение, предназначенное администрацией к передаче Гореленко Н.А. по решению суда от 29.01.2008).
Впоследствии Гореленко Н.А. обратилась в администрацию с заявлением о признании ее нуждающейся в предоставлении жилого помещения специализированного жилого фонда; жилищной комиссией она была признана нуждающейся в целях предоставления жилого помещения специализированного жилого фонда.
В январе 2015 года Гореленко Н.А. как взыскатель по исполнительному производству обратилась в суд с заявлением об изменении порядка и способа исполнения решения суда о предоставлении жилого помещения по договору социально найма в связи с изменением законодательства о предоставлении жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (с 01.01.2013); она просила суд изменить порядок исполнения судебного решения, обязать должника (администрацию) предоставить вне очереди жилое помещение на одного человека из специализированного жилищного фонда на условиях специализированного найма.
Определением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 21.01.2015 в удовлетворении данного заявления Гореленко Н.А. отказано (том дела I, лист 46).
В связи с этим 21.01.2015 Гореленко Н.А. обратилась в администрацию с заявлением об исполнении решения суда и предоставления жилого помещения по договору социального найма (том дела I, лист 47).
Постановлением администрации от 02.02.2015 в„– 531 Гореленко Н.А. предоставлено жилое помещение в виде комнаты площадью 13,1 кв. м, расположенной в квартире в„– 67 дома в„– 30 по Беломорской ул. в г. Петрозаводске; 02.02.2015 между собственником жилого помещения, Петрозаводским городским округом (наймодатель) и Гореленко Н.А. (наниматель) заключен договор социального найма жилого помещения в„– 10-О, по условиям которого Гореленко Н.А. в бессрочное владение и пользование передано указанное жилое помещение (том дела I; листы 48 - 52).
В связи с этими обстоятельствами администрация 26.03.2015 обратилась в министерство финансов, правительство и министерство образования с просьбой оказать содействие в решении вопроса о компенсации Петрозаводскому городскому округу стоимости предоставленного Гореленко Н.А. жилого помещения в размере 694 917 руб. 50 коп. (том дела I; листы 54 - 60).
В ответе на заявление администрации министерство финансов указало, что администрация вправе использовать денежные средства субвенции, предусмотренной на 2015 год (7 187 тыс. руб.), на обеспечение гражданки Гореленко Н.А. жильем специализированного жилищного фонда в виде жилого дома или квартиры по договору найма специализированного жилого помещения.
Поскольку исполнение решения суда от 29.01.2008 по представлению Гореленко Н.А. вне очереди жилого помещения произведено за счет муниципального жилищного фонда и ответчик отказал в возмещении соответствующих расходов, администрация обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании убытков.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в рассматриваемом случае правовых и фактических оснований для удовлетворения иска.
К такому выводу суды пришли с учетом статей 15 и 16 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также доводов министерства финансов, правительства и министерства образования.
При этом суды правомерно исходили из того, что в силу статей 5 и 8 Федерального закона от 21.12.1996 в„– 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон в„– 159-ФЗ) с учетом определения Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2009 в„– 250-О-П, на ответчика, Республику Карелия, возложены соответствующие расходные обязательства; для взыскания с субъекта Российской Федерации убытков необходимо констатировать незаконность действий (бездействия) соответствующих государственных органов, а также связь между этими действиями (бездействием) и наступившими неблагоприятными последствиями.
В сложившейся ситуации суды упомянутой незаконности не усмотрели, поскольку истцом не представлены доказательства признания в установленном порядке тех или иных действий (бездействия) соответствующих государственных органов, повлекших, по мнению администрации, причинение убытков для нее, незаконными.
Как указал апелляционный суд, ранее истцу выделялись соответствующие средства, но они не были использованы администрацией без связи этого факта с теми или иными действиями (бездействием) ответчика или иных государственных органов Республики Карелия; истец не лишен возможности (как на это сослались министерство финансов и правительство) компенсировать свои расходы в установленном порядке, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца; соответствующая ссылка министерства финансов и правительства администрацией не опровергнута.
Суды указали, что субвенции на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, перечислялась ответчиком истцу как в 2012, так и в 2015 году; администрация вправе использовать денежные средства субвенции, предусмотренной на 2015 год (7 187 тыс. руб.) на обеспечение Гореленко Н.А. жильем специализированного жилищного фонда (притом что соответствующие субвенции предусмотрены Законом Республики Карелия от 18.12.2014 в„– 1851-ЗРК "О бюджете Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов").
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не может согласиться с позицией судов по следующим основаниям.
Законом Республики Карелия от 28.11.2005 в„– 921-ЗРК "О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" государственные полномочия по обеспечению данной категории граждан жилой площадью переданы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Карелия. Названным Законом предусмотрено финансирование за счет средств бюджета Республики Карелия расходов по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (что отмечено в упомянутом выше кассационном определении Верховного суда Республики Карелия от 29.01.2008 при возложении на администрацию обязанности предоставить Гореленко Н.А. вне очереди соответствующее жилое помещение).
В соответствии со статьей 5 Закона в„– 159-ФЗ предусмотренные названным Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В статье 8 Закона в„– 159-ФЗ закреплены дополнительные гарантии прав соответствующих лиц на имущество и жилое помещение.
Согласно пункту 1 статьи 8 Закона в„– 159-ФЗ (в редакции, действовавшей до 01.01.2013) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
С 01.01.2013 в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29.02.2012 в„– 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон в„– 15-ФЗ) изменился порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; статья 8 Закона в„– 159-ФЗ изложена в новой редакции.
Начиная с 2013 года, гражданам данной категории вместо жилья муниципального жилищного фонда по договорам социального найма должны предоставляться жилые помещения специализированного жилищного фонда. При этом если ранее законодательством не было установлено, каким должно быть жилое помещение, и существовала практика предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, комнат в квартирах, то с 01.01.2013 жилые помещения граждан указанной категории должны предоставляться в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к соответствующему населенному пункту (пункт 7 статьи 8 Закона в„– 159-ФЗ).
Как указано в статье 4 Закона в„– 15-ФЗ, названный Федеральный закон вступает в силу с 01.01.2013; действие положений статьи 8 Закона в„– 159-ФЗ (в редакции Закона в„– 15-ФЗ) и Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции Закона в„– 15-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие до дня вступления в силу Закона в„– 15-ФЗ, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу Закона в„– 15-ФЗ.
Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 02.04.2013 по делу в„– 2-2087/29-2013 администрации отказано в удовлетворении исковых требований к Гореленко Н.А. об обязании заключить договор социального найма жилого помещения, а также отказано во встречном иске Гореленко Н.А. к администрации (встречный иск обусловлен вступившим в силу с 01.01.2013 Законом в„– 15-ФЗ и тем, что право Гореленко Н.А. на предоставление жилого помещения не реализовано) (том дела I; листы 36 - 41).
Вступление этого судебного решения в законную силу участвующими в деле лицами не оспаривается и не опровергается.
В указанном решении суд общей юрисдикции, отказывая во встречном иске, указал (со ссылкой на статью 4 Закона в„– 15-ФЗ): несмотря на то, что Гореленко Н.А. фактически не вселилась в предоставляемое ей жилое помещение, не подписала договор социального найма, нельзя полагать, что она не реализовала свое право в смысле статьи 4 Закона в„– 15-ФЗ; в отношении Гореленко Н.А. состоялось решение суда, которое подлежит исполнению; постановление Главы Петрозаводского городского округа от 12.12.2012 в„– 5814 о предоставлении Гореленко Н.А. находящегося в муниципальной собственности жилого помещения, комнаты (во исполнение кассационного определения Верховного суда Республики Карелия от 29.01.2008) вынесено до вступления в силу изменений в законодательство, касающееся обеспечения жильем названной категории граждан.
Таким образом, во исполнение вступившего в законную силу кассационного определения Верховного суда Республики Карелия от 29.01.2008 администрация по итогам соответствующих судебных разбирательств в 2015 году предоставила гражданке Гореленко Н.А. жилое помещение, комнату по договору социального найма (постановление администрации от 02.02.2015 в„– 531; договор социального найма от 02.02.2015).
Как указывает истец, исполнение судебного решения произведено 02.02.2015 предоставлением Гореленко Н.А. жилого помещения в виде комнаты площадью 13,1 кв. м, расположенной в квартире в„– 67 дома в„– 30 по Беломорской ул. в г. Петрозаводске; в связи с этим Гореленко Н.А. исключена из списка министерства образования по предоставлению жилого помещения специализированного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; администрация не может свободно распоряжаться вышеуказанным жилым помещением, поскольку оно обременено правами граждан и не может исполнить (за счет данного жилого помещения) собственные обязательства.
Согласно пункту 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
Как установили суды, администрация (в связи с непредоставлением части жилых помещений, приобретенных за счет субвенций в 2011-2012 годах) возвратила средства в сумме 17 542 761 руб. 48 коп. в доход бюджета Республики Карелия, в том числе за комнату жилой площадью 13,1 кв. м в квартире в„– 67 (жилое помещение, предназначенное администрацией к передаче Гореленко Н.А. по решению суда от 29.01.2008).
Материалами дела подтверждается фактическое обращение администрации к правительству, министерству финансов и министерству образования за компенсацией соответствующих затрат; судами не установлен безусловный отказ указанных органов в возмещении администрации расходов (694 917 руб. 50 коп.).
В письме министерства финансов от 28.04.2015 в„– 1628/12.2-10 (в ответе на заявление администрации; том дела I, лист 61) указано, что администрация вправе использовать денежные средства субвенции, предусмотренной на 2015 год (7 187 тыс. руб.), на обеспечение гражданки Гореленко Н.А. жильем специализированного жилищного фонда в виде жилого дома или квартиры по договору найма специализированного жилого помещения.
Восприятие судами этого письма как свидетельствующего о правомерных действиях ответчика и о наличии у истца реальной возможности компенсировать свои расходы в установленном порядке (что свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов истца) нельзя считать обоснованным, так как предоставление Гореленко Н.А. жилья специализированного жилищного фонда в виде жилого дома или квартиры по договору найма специализированного жилого помещения не предусмотрено ни законом, ни вступившим в законную силу судебным актом.
Гореленко Н.А. реализовала соответствующее право на имущество и жилое помещение до 01.01.2013, в ранее установленном порядке; реализация такого права предусмотрена законом единожды.
Поэтому юридический интерес администрации сводится к компенсации расходов, возникших у нее не в связи с предоставлением Гореленко Н.А. жилья специализированного жилищного фонда (в прошлом или будущем), а в связи с предоставлением администрацией Гореленко Н.А. жилья муниципального фонда в порядке пункта 1 статьи 8 Закона в„– 159-ФЗ в редакции, действовавшей до 01.01.2013, и во исполнение вступившего в законную силу судебного решения.
Вместе с тем судами должным образом не решен вопрос о наличии на момент принятия судебного решения реального (действенного) и правомерного механизма компенсации ответчиком администрации соответствующих затрат в рамках бюджетных правоотношений посредством определенных бюджетных ассигнований (с учетом определенных расходных обязательств, определенной структуры расходов бюджета Республики Карелия в определенном финансовом году, распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов).
Такой механизм должен быть раскрыт ответчиком; наличие либо отсутствие такого механизма судом не установлено, не отнесено к предмету доказывания.
По настоящему делу (ввиду приведенных обстоятельств и нормативных положений) констатация судом отсутствия упомянутого механизма, раскрытого ответчиком, означает наличие правовых и фактических оснований для удовлетворения иска, наличие у администрации возможности восстановить имущественные права муниципального образования только посредством взыскания с Республики Карелия убытков (статьи 15, 16 ГК РФ). В случае удовлетворения иска определенная сумма расходов администрации должна быть проверена судом при оценке всех доводов участников спора.
По делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств; обжалуемые судебные акты подлежат отмене как необоснованные и, как следствие, незаконные.
Поскольку суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статьи 286, 287 АПК РФ), дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции с целью полного, всестороннего и объективного установления обстоятельств дела в соответствии с толкованием кассационной инстанцией норм права в конкретном случае.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 20.11.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2016 по делу в„– А26-5138/2015 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Карелия.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
О.А.АЛЕШКЕВИЧ


------------------------------------------------------------------