АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 мая 2016 г. по делу в„– А56-14082/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Александровой Е.Н., Алешкевича О.А., при участии от общества с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" Лашера А.И. (доверенность от 01.06.2015) и Горшкова А.В. (доверенность от 01.01.2016), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Квакиной Е.Ю. (доверенность от 14.01.2016 в„– 78/289/16), от Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга Вовк В.Е. (доверенность от 25.12.2015 в„– исх-14089/15-0-0), от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Ритуальные услуги" Андроновой Е.В. (доверенность от 10.05.2016), от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" Калининой А.П. (доверенность от 12.01.2016 в„– 1), рассмотрев 10.05.2016 в открытом судебном заседании с использованием средств аудиозаписи, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.06.2015 (судья Галкина Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Толкунов В.М.) по делу в„– А56-14082/2015,

установил:

Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Вознесенский проспект, дом 16, ОГРН 1127847621109, ИНН 7838482845 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 4-я линия, дом 13, литера "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС) от 11.02.2015 в„– 03/2767 по делу в„– К03-82/14, а также предписания от 28.01.2015 (исх. в„– 2767-2 от 11.02.2015).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" (прежнее наименование - ООО "ПСК "Энергия"), место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, город Колпино, Тверская улица, дом 45, ОГРН 1089848039270, ИНН 7813430387 (далее - Общество, ООО "Похоронная служба"); Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская улица, дом 8, ОГРН 5067847213033, ИНН 7842340459 (далее - СПб ГКУ, Учреждение); а также Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Ритуальные услуги" 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская улица, дом 8 (далее - Предприятие, ГУП "Ритуальные услуги").
Решением суда первой инстанции от 29.06.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 23.11.2015, заявленные требования Комитета удовлетворены; оспариваемые пункты 1 и 3 решения и предписание УФАС признаны недействительными.
В кассационных жалобах Управление и ООО "Похоронная служба", ссылаясь на нарушение судами двух инстанций норм материального права, а также на несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просят отменить указанные судебные акты и принять новый - об отказе в удовлетворении заявления Комитета.
ООО "Похоронная служба" в своей кассационной жалобе указывает на отсутствие в Санкт-Петербурге специализированной службы по вопросам похоронного дела, которая бы выполняла в полном объеме работы и услуги, указанные в статье 12 Федерального закона от 12.01.1996 в„– 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон в„– 8-ФЗ). Кроме того, как полагает Общество, Закон в„– 8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб по вопросам похоронного дела, а также не исключает возможности выполнения деятельности, связанной с погребением умерших, другими коммерческими организациями. В свою очередь ГУП "Ритуальные услуги" заключило договор с ООО "Ритуал", не наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на осуществление погребения умерших по гарантированному перечню без проведения конкурентных процедур. По мнению подателя жалобы заключение договора между ГУП "Ритуальные услуги" и ООО "Ритуал" является способом получить бюджетное финансирование "в обход" положений Закона о закупках.
Со своей стороны Управление в кассационной жалобе указывает на то, что если "специализированная служба" не оказывает услуги по перечню статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ самостоятельно, то привлечение иных организаций для выполнения этих услуг должно осуществляться Комитетом на конкурентных принципах в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ), поскольку оказание данных услуг относится к государственным нуждам и в рассматриваемом случае финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации - Санкт-Петербурга. Таким образом, уже привлеченные ГУП "Ритуальные услуги" другие организации фактически вне конкуренции получили право осуществлять работы и услуги (погребение) для государственных нужд за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.
В судебном заседании представители Управления и ООО "Похоронная служба" поддержали доводы, приведенные в кассационных жалоб, а представители Комитета, Учреждения и ГУП "Ритуальные услуги" возражали против их удовлетворения.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, в связи с обращением от 15.04.2014 (вх. в„– 7487) ООО "ПСК "Энергия" (правопредшественник ООО "Похоронная служба") в УФАС последнее провело проверку соблюдения правительством Санкт-Петербурга и Комитетом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при организации оказания услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню, умерших (погибших), не имеющих родственников или законного представителя, путем исключительного предоставления права оказания данных услуг ГУП "Ритуальные услуги" без проведения конкурса.
В ходе проверки Управлением были установлены следующие обстоятельства.
Комитет заключил с ГУП "Ритуальные услуги" государственный контракт от 02.04.2014 в„– 32-32 (далее - Контракт в„– 32-32) на сумму 20 585 800 руб. 00 коп., предметом которого является оказание услуг по захоронению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки.
В соответствии с "Техническим заданием", являющимся приложением в„– 1 к Контракту в„– 32-32, услуги по договору среди прочих включают в себя погребение (в том числе рытье могилы и захоронение) на общественных кладбищах Санкт-Петербурга традиционного способа погребения (п. 2.1.5.1 Технического задания).
Согласно преамбуле, Контракт в„– 32-32 был заключен на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона в„– 44-ФЗ, то есть с единственным исполнителем - в данном случае с ГУП "Ритуальные услуги".
В ходе исполнения названного Контракта, ГУП "Ритуальные услуги" заключило следующие договоры: от 01.01.2014 в„– 52 - с ООО "Ритуал"; от 01.01.2014 в„– 37 - с ООО "Энозис"; от 01.01.2014 в„– 63 - с ГУП "Реквием" и от 01.01.2014 в„– 26 - с ОАО "Кронштадтский Некрополь". Согласно данным договорам указанные организации обязуются своими силами оказывать услуги по погребению умерших (погибших), указанных в пункте 1 и 2 статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ, на территории кладбищ, находящихся в ведении исполнителей по договорам.
Полагая, что в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета и ГУП "Ритуальные услуги" имеется нарушение Закона в„– 135-ФЗ, выразившиеся в выполнении ГУП "Ритуальные услуги" услуг по погребению умерших (погибших) по гарантированному перечню, умерших (погибших), не имеющих родственников или законного представителя за счет средств бюджета Санкт-Петербурга без проведения торгов на основании упомянутого Контракта в„– 32-32, ООО "ПСК "Энергия" (правопредшественник ООО "Похоронная служба") обратилось в УФАС с жалобой.
Приказом от 04.07.2014 в„– 266 Управление возбудило антимонопольное дело в„– К03-82/14 по признакам нарушения Комитетом и Правительством Санкт-Петербурга части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ).
По результатам рассмотрения данного антимонопольного дела Управление вынесло решение от 11.02.2015 в„– 03/2767, согласно которому в действиях Комитета было признано нарушение части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, выразившееся в предоставлении преимущественных условий деятельности некоторым коммерческим организациям (в частности ГУП "Ритуальные услуги", ООО "Ритуал", ОАО "Кронштадтский Некрополь", ООО "Энозис" и ГУП "Реквием") на рынке ритуальных (похоронных) услуг по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, за счет средств бюджета Санкт-Петербурга.
При этом антимонопольным органом в пункте 1 своего решения указано на необоснованное препятствование Комитетом осуществлению данной деятельности иными хозяйствующими субъектами (в том числе ООО "ПСК "Энергия") путем предоставления ГУП "Ритуальные услуги" исключительного права передавать объемы выполнения работ по Контракту в„– 32-32, заключенному способом у единственного исполнителя, уже другим хозяйствующим субъектам без проведения торгов, что в итоге ограничивает конкуренцию на рынке ритуальных (похоронных) услуг Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 3 решения УФАС по делу в„– К03-82/14 Комитету выдано предписание от 28.01.2015 (исх. в„– 2767-2 от 11.02.2015) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего выбор исполнителей услуг по погребению умерших (погибших), не имеющих родственников, осуществлять на конкурентной основе путем проведения торгов.
В отношении Правительства Санкт-Петербурга и ГУП "Ритуальные услуги" рассмотрение дела прекращено в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Управлением действиях Правительства Санкт-Петербурга и отсутствием нарушения части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ в рассматриваемых Управлением действиях ГУП "Ритуальные услуги" (пункты 4 и 5 решения).
Полагая, что ненормативные правовые акты Управления не соответствуют действующему законодательству, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суды двух инстанций всесторонне исследовали и объективно оценили доказательства и доводы, представленные участниками спора; установили обстоятельства дела и указали на отсутствие со стороны заявителя признаков нарушения антимонопольного законодательства.
Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает кассационные жалобы УФАС и ООО "Похоронная служба" не подлежащими удовлетворению в силу следующего.
В соответствии со статьей 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
По сути нарушение части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ сопряжено со злоупотреблением указанными в статье органами публично-правовыми полномочиями в ущерб определенной конкурентной среде и не соответствием совершенных действий законодательству Российской Федерации.
Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ именно как нарушение антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, а прежде всего связанных с ним федеральных законов и нормативных требований. Только при нарушении таковых, при несоответствии им оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.
По смыслу части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ именно на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) соответствующих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Достаточным основанием для вывода о данном нарушении названного Закона является создание условий или возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
В свою очередь соответствующий орган вправе опровергать факт нарушения им антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить определенные действия (бездействие).
Таким образом, в ситуации когда антимонопольный орган представил достаточно серьезные доказательства и привел убедительные аргументы в пользу того, что органы и организации, поименованные в части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ, приняли акты либо совершили действия (бездействие), создающие условия для ограничения конкуренции, лишь тогда на указанные органы либо организации переходит бремя доказывания того, что они действовали в соответствии с конкретной нормой федерального закона, разрешившей им принять оспариваемый акт либо осуществить те или иные действия (бездействие).
Данный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".
Из оспоренного решения УФАС от 11.02.2015 (пункт 2 мотивировочной части) усматривается, что Комитету не вменяется нарушение действующего законодательства Российской Федерации при заключении с ГУП "Ритуальные услуги" Контракта в„– 32-32. Согласно отзыву Управления от 13.04.2015 в„– 03/8606 УФАС не оспаривает также статус ГУП "Ритуальные услуги" как специализированной службы по вопросам похоронного дела как таковой, присвоенный Предприятию на основании пункта 5 постановления правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 в„– 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление в„– 210) (том дела 1, лист 37).
Управление полагает, что фактические действия Комитета и ГУП "Ритуальные услуги" привели к передаче в первом полугодии 2014 года без проведения торгов оплачиваемых из бюджета Санкт-Петербурга часть услуг по погребению умерших (погибших), указанных в пунктах 1 и 2 статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ, хозяйствующим субъектам, которые не являются специализированными службами, что создало им преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг. По мнению представителя УФАС, высказанному в судебном заседании, при принятии оспоренных ненормативных актов Управление исходило из того, что ГУП "Ритуальные услуги" должно оказывать услуги по Контракту 32-32 самостоятельно без привлечения сторонних организаций, и отсутствие контроля со стороны Комитета за ходом исполнения этого Контракта привело к необоснованному препятствованию осуществления аналогичной деятельности иными хозяйствующими субъектами, способными конкурировать за получение бюджетных средств при проведении публичных процедур.
В ходе рассмотрения дела суды установили, что после оформления ГУП "Ритуальные услуги" документов, необходимых для погребения, облачения тела, предоставления гроба и перевозки на кладбище умерших (погибших), не имеющих родственников, непосредственное захоронение умерших (погибших), не имеющих родственников, на кладбищах осуществлялось ООО "Ритуал" (администрация Нового Колпинского городского кладбища), ООО "Энозис" (администрация Павловского и Казанского кладбища), ГУП "Реквием" (администрация Нового городского кладбища и кладбища Илики), ОАО "Кронштадтский Некрополь" (администрация Городского Русского кладбища). Основанием выбора указанных выше хозяйствующих субъектов в качестве соисполнителей по Контракту в„– 32-32 явилось наличие у этих лиц договоров, заключенных с ГКУ "Специализированная служба" на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, которые в свою очередь были заключены по результатам торгов в соответствии с пунктом 6.1 "Положения об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге", утвержденного Постановлением в„– 210.
Судами двух инстанций сделан обоснованный вывод о том, что привлечение ГУП "Ритуальные услуги" к исполнению части комплекса услуг по Контракту в„– 32-32 организаций ("администраторов кладбищ") изначально выбранных на основе конкурсного отбора, не создает им преимущественных условий деятельности на рынке ритуальных (похоронных) услуг Санкт-Петербурга и не препятствует осуществлению этой деятельности иным хозяйствующим субъектам.
Также судами дана правильная оценка действиям ГУП "Ритуальные услуги" по заключению с третьими лицами договоров в„– 52, в„– 37, в„– 63 и в„– 26.
Услуги по погребению умерших (погибших), не имеющих родственников, носят комплексный характер.
Пунктом 3 статьи 12 Закона в„– 8-ФЗ установлено, что услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 данной статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение.
При этом, Закон в„– 44-ФЗ не предусматривает запрета на привлечение третьих лиц к исполнению государственного контракта. Заказчик не вправе ограничить привлечение исполнителем третьих лиц по государственному контракту, в том числе и заключенному неконкурентным способом определения исполнителя.
Следует отметить, что решением УФАС в отношении ГУП "Ритуальные услуги" производство по антимонопольному делу в„– К03-82 прекращено в связи с отсутствием с его стороны нарушения части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ (том 1, лист дела 22).
Не оспаривая законность заключенного государственного контракта в„– 32-32, Управление считает, что на часть услуг (а именно услуг по захоронению), для исполнения которых ГУП "Ритуальные услуги" привлечены третьи лица, должны быть проведены торги. При этом УФАС ни в своем оспоренном решении, ни в отзыве на заявление, ни в апелляционной и кассационной жалобах не указало, какие именно нормы действующего законодательства Российской Федерации в этом случае были нарушены самим Комитетом.
В данном случае Управление не доказало совершение Комитетом каких-либо противоправных действий в нарушение требований действующего законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений, направленных на ограничение конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.
При таких обстоятельствах суды двух инстанций, установив, что в данном случае отсутствовали фактические основания для вынесения Управлением решения и предписания, нарушающих законные интересы заявителя, правомерно признали оспариваемые акты недействительными.
Учитывая, что дело рассмотрено судами двух инстанций полно и всесторонне, а нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.
Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.06.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 по делу в„– А56-14082/2015 оставить без изменения, а кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и общества с ограниченной ответственностью "Похоронная служба" - без удовлетворения.

Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
О.А.АЛЕШКЕВИЧ


------------------------------------------------------------------