АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2016 г. по делу в„– А56-39330/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 июля 2016 года.
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Коробова К.Ю., судей Малышевой Н.Н. и Нефедовой О.Ю., при участии от общества с ограниченной ответственностью "Ленптицепром" Головенко О.Г. (доверенность от 19.07.2016), от Правительства Санкт-Петербурга Яркиной В.В. (доверенность от 11.01.2016), рассмотрев 19.07.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Ленптицепром" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2016 (судьи Жиляева О.Р., Старовойтова О.Р., Тимухина И.А.) по делу в„– А56-39330/2015,

установил:

Открытое акционерное общество "Ленптицепром", место нахождения: 192019, Санкт-Петербург, ул. Седова, д. 11, лит А, ОГРН 1037843053445, ИНН 4700000211 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, 6-й подъезд (далее - Правительство), выразившегося в части неутверждения проекта планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, Ропшинским шоссе, административной границей Санкт-Петербурга, Ольгинским шоссе, ул. Лузино, Парковой ул., в городе Петергоф, в Петродворцовом районе Санкт-Петербурга (далее - Проект планировки).
В целях восстановления нарушенного права Общество просило обязать Правительство утвердить названный Проект планировки в срок, не превышающий 30 календарных дней с момента вступления в силу судебного акта арбитражного суда.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Правительство.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Новые кварталы Петергофа".
Решением от 03.12.2015 заявление Общества удовлетворено. Суд обязал Правительство утвердить Проект планировки в срок не позднее 30 календарных дней с момента вступления в силу решения суда.
Постановлением апелляционной инстанции от 07.04.2016 решение суда от 03.12.2015 отменено и принят новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления Обществу отказано.
В кассационной жалобе Общество просит постановление от 07.04.2016 отменить и оставить в силе решение от 03.12.2015.
Податель жалобы полагает необоснованным вывод апелляционного суда о том, что Правительством не допущено незаконного бездействия при утверждении Проекта планировки. Кроме того, Общество считает неправильным вывод апелляционного суда о том, что утверждение Проекта планировки подпадает под понятие нормативного правового акта, а потому такой акт не может быть оспорен по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу Правительство просит постановление от 07.04.2016 оставить без изменения.
В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Правительства возражал против ее удовлетворения.
Законность постановления от 07.04.2016 проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела, Общество является заказчиком Проекта планировки территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, Ропшинским шоссе, административной границей Санкт-Петербурга, Ольгинским шоссе, ул. Лузино, Парковой ул., в городе Петергоф, в Петродворцовом районе Санкт-Петербурга.
Распоряжением от 26.04.2011 в„– 1161 Комитет по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА) принял решение о подготовке проекта планировки вышеуказанной Территории.
КГА выдал 01.07.2011 положительное заключение в отношении документации по планировке территории и направил ее в администрацию Петродворцового района Санкт-Петербурга для рассмотрения на публичных слушаниях.
Публичные слушания по указанной документации состоялись 08.08.2011.
Глава администрации Петродворцового района Санкт-Петербурга 17.08.2011 утвердил заключение о результатах публичных слушаний от 08.08.2011, указав на необходимость доработки Проекта планировки с учетом поступивших на слушании предложений и замечаний.
КГА направил проект постановления об утверждении Проекта планировки в Правительство на утверждение.
Общество, полагая, что неутверждение Правительством до настоящего времени Проекта не позволяет реализовать собственнику земельного участка предоставленное законом право на застройку принадлежащего ему земельного участка, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.12.2012 по делу А56-40638/2012 в удовлетворении этого заявления отказано.
Как установлено судами в рамках дела в„– А56-40638/2012, проект постановления об утверждении Проекта, направленный КГА в Правительство, был рассмотрен на совещаниях, проводимых под руководством вице-губернатора, отвечающего за решение вопросов государственного имущества Санкт-Петербурга, управления и распоряжения им, капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, архитектуры и градостроительства, инвентаризации и мониторинга земель Санкт-Петербурга, землеустройства на территории Санкт-Петербурга, а также вопросов, связанных с государственным управлением в сфере имущественных отношений, управлением федеральной собственностью, расположенной на территории Санкт-Петербурга.
Под руководством вице-губернатора Санкт-Петербурга 24.11.2011 состоялось совещание по вопросу согласования проектов постановлений, подготовленных для рассмотрения Правительством, на котором был, в том числе, рассмотрен направленный КГА проект постановления Правительства об утверждении Проекта. По результатам совещания от 01.12.2011 было принято решение о согласовании проекта с учетом редакторских правок.
Губернатор Санкт-Петербурга 21.12.2011 провел совещание с повесткой дня "О порядке разработки проектов планировки территорий, подлежащих застройке, с учетом в разрабатываемой документации объектов социально назначения". Согласно принятым на совещании решениям документация по планировке территорий, не утвержденная до указанной даты в установленном порядке, подлежит направлению для ознакомления и подготовки заключений в исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга по принадлежности вопросов (протокол от 21.12.2011 в„– 102-в).
Порядок работы Правительства, в том числе порядок подготовки и принятия решений, постановлений, установлен Регламентом правительства Санкт-Петербурга (далее - Регламент), утвержденным постановлением Правительства от 16.12.2003 в„– 100.
В порядке, установленном пунктом 3.30 Регламента, проект постановления Правительства об утверждении Проекта с пояснительной запиской, а также сама документация по Проекту планировки 22.12.2011 направлены в Юридический комитет администрации губернатора Санкт-Петербурга (далее - Юридический комитет), который в соответствии с пунктом 3.32 Регламента провел юридическую, лингвистическую и антикоррупционную экспертизу проекта.
В соответствии с пунктами 3.35 и 3.34 Регламента Проект планировки с заключением Юридического комитета от 13.01.2012 в„– 20-24-2418/11-0-0 был возвращен его разработчику - КГА. При этом в заключении Юридического комитета было указано на недостатки документации по планировке территории и было предложено их устранить.
Во исполнение принятого губернатором Санкт-Петербурга решения (протокол от 21.12.2011 в„– 102-в) 24.01.2012 Проект был направлен на согласование:
- в Комитет по благоустройству, который согласовал Проект письмом от 03.02.2012 в„– 01-08-891/12-0-1,
- в Комитет по транспорту, который согласовал Проект письмом от 22.02.2012 в„– 01-21-11/12,
- в Комитет по развитию транспортной инфраструктуры, который согласовал Проект письмом от 09.02.2012 в„– 01-10-279/1218-1,
- в Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, который согласовал Проект письмом от 21.02.2012 в„– 12/2242.
По результатам повторного совещания под руководством вице-губернатора Санкт-Петербурга от 21.06.2012 Проект был снят с рассмотрения для доработки. Заявитель направил в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга Метельского И.М. обращение от 09.08.2012 в„– 357, содержащее перечень замечаний, с которыми он не согласен.
По результатам рассмотрения указанного обращения в Комитете по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ) 28.08.2012 состоялось совещание с участием генерального директора Общества Крюкова С.Ю. по вопросу строительства и передачи в государственную собственность Санкт-Петербурга объектов социальной инфраструктуры в соответствии документацией по планировке рассматриваемой территории, планируемой к утверждению.
Общество в письме от 31.08.2012 в„– 179 выразило готовность осуществить за счет собственных средств строительство объектов социальной инфраструктуры и последующую их передачу в государственную собственность Санкт-Петербурга на возмездной основе. Кроме того, было высказано предложение о реализации строительства объектов социальной инфраструктуры в рамках государственно-частного партнерства.
Вице-губернатором Санкт-Петербурга во исполнение поручения Губернатора от 03.08.2012 в„– 1424 в отношении предложения Общества 10.09.2012 направлено Губернатору письмо с сообщением о готовности Общества вести строительство объектов социального назначения и инженерной инфраструктуры за счет собственных средств, а также с использованием форм государственно-частного партнерства. Указанным письмом предложено подготовить соглашение о взаимодействии при реализации инвестиционного проекта Санкт-Петербурга с приложением поквартальных планов мероприятий по развитию объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры.
Во исполнение вышеуказанных договоренностей вице-губернатором дано поручение КУГИ и КГА осуществить необходимые мероприятия для подписания указанного соглашения. Как установлено судом, указанное соглашение было заключено сторонами.
Учитывая вышеизложенные обстоятельства, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решением от 16.12.2012 по делу в„– А56-40638/2012 отказал в удовлетворении заявления, учитывая, что предметом указанного спора являлось оспариваемое Обществом бездействие Правительства в части неутверждения Проекта планировки, установив, что Правительством не допущено незаконного бездействия, выразившегося в непринятии решения по утверждению документации по планировке рассматриваемой территории.
Обращаясь в суд с настоящим заявлением, Общество указало, что поскольку Проект планировки более года не выносился на утверждение Правительства, Общество обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга Полтавченко Г.С. с просьбой вмешаться в сложившуюся ситуацию.
В связи с соответствующим поручением Губернатора было проведено совещание 30.01.2013 в КУГИ.
По результатам совещания КУГИ было поручено обеспечить заключение соглашения о создании в границах территории и безвозмездной передаче в собственность Санкт-Петербурга объектов социальной инфраструктуры, а КГА поручено обеспечить выдачу градостроительных планов на земельные участки на территорию и внесение Проекта планировки территории на рассмотрение Правительства Санкт-Петербурга после заключения Соглашения.
Указанное Соглашение в согласованной КУГИ форме было подписано 27.02.2013 и передано в КГА.
Однако, как указывает Общество, КГА Проект планировки на утверждение Правительства не вынес, сославшись на истечение срока действия согласований указанного Проекта планировки соответствующими комитетами Правительства Санкт-Петербурга, а также предложил Обществу заново получить указанные согласования (письмо КГА от 20.03.2013 в„– 1-4-12507/3).
Общество согласовало материалы в необходимых комитетах и ведомствах Санкт-Петербурга.
Указанные согласования были представлены в КГА письмом от 30.12.2013 в„– 157/13 (вх. КГА от 09.01.2014 в„– 11203-14).
Рассмотрев представленные заявителем документы, КГА своим письмом от 20.01.2014 в„– 1-4-1559/2 подтвердил ранее выданное положительное заключение по материалам Проекта планировки.
Вместе с тем, поскольку до настоящего времени в нарушение действующего градостроительного законодательства Российской Федерации вышеуказанный Проект планировки так и не вынесен на утверждение Правительства Санкт-Петербурга, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании незаконным бездействия Правительства и об обязании Правительства Санкт-Петербурга утвердить вышеуказанный Проект планировки.
Суд первой инстанции признал требования Общества обоснованными и удовлетворил их в полном объеме.
Апелляционная инстанция пришла к выводу, что Правительством не было допущено незаконного бездействия, связанного с непринятием решения по утверждению проектной документации, подготовленной Обществом, а потому отменила решение суда, основываясь на положениях статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 04.02.2009 в„– 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга в„– 29-10).
Кроме того, апелляционный суд указал, что в данном случае вопрос об утверждении Проекта планировки относится к сфере усмотрения уполномоченного органа, имеет признаки нормативного правового акта и потому не может быть оспорен в арбитражном суде.
Проверив доводы кассационной жалобы Общества, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.
В силу положений статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) основанием для принятия судом решения о признании незаконным бездействия государственного органа, осуществляющего публичные полномочия, являются несоответствие оспариваемого бездействия закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным бездействием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Принятие решения о подготовке документации по планировке территории Санкт-Петербурга, проверка подготовленной документации и ее утверждение согласно статьям 45, 46, части 3 статьи 8 ГрК РФ с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, установленных статьей 63 ГрК РФ, осуществляется исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктами 12 и 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 в„– 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга относится, в частности, принятие решений о подготовке документации по планировке территории и утверждение подготовленной документации.
Согласно статье 12 Закона Санкт-Петербурга в„– 29-10 состав и содержание проектов планировки территории в Санкт-Петербурге, подготовка которых осуществляется на основании Генерального плана Санкт-Петербурга, определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Санкт-Петербурга и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Пунктом 3 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга в„– 29-10 установлено, что порядок подготовки и согласования документации по планировке территории в Санкт-Петербурге в части проектов планировки и проектов межевания территорий, подготовка которой осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Согласно пункту 4 данной статьи подготовка проектов планировки территорий в Санкт-Петербурге и проектов межевания территорий в Санкт-Петербурге осуществляется в соответствии с техническими регламентами и региональными нормативами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга.
Так, Законом Санкт-Петербурга от 14.02.2014 в„– 23-9 "О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга" установлено, что подготовка документации по планировке территории с 01.01.2015 осуществляется с учетом требований региональных нормативов градостроительного проектирования.Пунктами 1.1 и 1.4 Положения о КГА, утвержденного постановлением Правительства от 19.10.2004 в„– 167, предусмотрено, что КГА как исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга подчинен Правительству.
Согласно абзацу восьмому пункта 1 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий, утвержденного постановлением Правительства от 16.05.2006 в„– 596, КГА является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд обоснованно исходил из того, что подготовленный Обществом Проект планировки КГА в Правительство не передавал.
В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что Обществом были оспорены действия КГА, выраженные в том, что Правительство не получило названный Проект на утверждение.
Поскольку документация в установленном порядке в Правительство не передавалась, то у него не возникло обязанности по совершению действий по утверждению Проекта планировки и изданию соответствующего постановления.
Довод Общества о том, что настоящий спор подведомственен арбитражному суду, следует признать обоснованным.
В силу абзаца второго пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 в„– 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки, проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиям использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ. Таким образом, в настоящем споре может быть рассмотрен факт утверждения уполномоченным органом Проекта планировки территории.
При таких обстоятельствах в отсутствие доказательств направления КГА в Правительство самого Проекта планировки, следует признать обоснованным вывод суда апелляционной инстанции, что незаконного бездействия со стороны ответчика в части неутверждения представленного заявителем Проекта планировки не допущено.
В связи с изложенным кассационная жалоба Общества удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2016 по делу в„– А56-39330/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу открытого акционерного общества "Ленптицепром" - без удовлетворения.

Председательствующий
К.Ю.КОРОБОВ

Судьи
Н.Н.МАЛЫШЕВА
О.Ю.НЕФЕДОВА


------------------------------------------------------------------