АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 марта 2016 г. по делу в„– А56-21458/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Савицкой И.Г., при участии от общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" Лашера А.И. (доверенность от 01.06.2015), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Квакиной Е.Ю. (доверенность от 14.01.2015 в„– 78/289/16), от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" Калининой А.П. (доверенность от 12.01.2016 в„– 1), от общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" Крючко Г.Р. (доверенность от 05.05.2015), рассмотрев 29.02.2016 в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.06.2015 (судья Константинова Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., Сомова Е.А.) по делу в„– А56-21458/2015,

установил:

Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" (место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, ул. 1-я Советская, 8, ОГРН 5067847213033, ИНН 7842340459; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 11.02.2015 в„– 03/2751 по делу в„– К03-120/14 и вынесенного на его основании предписания УФАС от 11.02.2015 по тому же делу.
Определением от 22.04.2015 суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц общество с ограниченной ответственностью "Ритуал" (место нахождения: 192007, Санкт-Петербург, Камчатская ул., 9, лит. В, ОГРН 1067847502634, ИНН 7816384354; далее - ООО "Ритуал") и общество с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" (до переименования - общество с ограниченной ответственностью "ПСК "Энергия"; сокращенное наименование - общество с ограниченной ответственностью "Похоронная служба"; место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., 45, ОГРН 1089848039270, ИНН 7813430387; далее - общество, ООО "ПСК "Энергия", ООО "Похоронная служба").
Решением суда от 10.06.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.10.2015, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными.
В кассационных жалобах общество и управление просят отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на фактические обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства, на неправильное применение судебными инстанциями норм материального права. Общество считает, что ООО "Ритуал" не выполняет работы и не оказывает услуги, требующие постоянного нахождения внутри кладбища. Управление указывает на правомерность избранной им квалификации бездействия учреждения применительно к части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон в„– 135-ФЗ) как создающего преимущественные условия деятельности ООО "Ритуал".
В дополнении к жалобе ООО "Похоронная служба" также ссылается на то, что учреждение не представило доказательств законности своего бездействия; учреждение предоставило ООО "Ритуал" в ущерб ООО "Похоронная служба" и иным участникам рынка исключительные права на бесплатное (безвозмездное) нахождение на кладбищах Колпинского района Санкт-Петербурга.
В отзывах на жалобы учреждение и ООО "Ритуал" настаивают на законности и обоснованности выводов судов.
В судебном заседании представители общества и УФАС поддержали доводы жалоб, а представители учреждения и ООО "Ритуал" отклонили их.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, ООО "ПСК "Энергия" обратилось в управление с жалобой на действия (бездействие) учреждения, выразившиеся в передаче городского имущества - земельных участков с кадастровыми номерами 78:37:0017121:25, 78:37:0017121:23 и 78:37:1712601:37 во владение и пользование ООО "Ритуал" с согласия собственника без проведения торгов.
По результатам рассмотрения жалобы управлением принято решение от 11.02.2015 по делу в„– К03-120/14, которым учреждение признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в бездействии учреждения, которое привело к фактическому безвозмездному пользованию ООО "Ритуал" земельными участками с кадастровыми номерами: 78:37:0017121:25, 78:37:0017121:23, 78:37:17126А:43 для осуществления предпринимательской деятельности - оказанию услуг агентства похоронного обслуживания, изготовлению надмогильных сооружений (памятников), в том числе по вырубке на них букв и знаков, что создает ООО "Ритуал" преимущественные условия деятельности и может иметь результатом ограничение конкуренции.
В соответствии с пунктом 2 упомянутого решения учреждению выдано предписание от 11.02.2015 в„– 03/2751-1 по делу в„– КОЗ-120/14 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем совершения действий по прекращению пользования ООО "Ритуал" земельными участками с кадастровыми номерами: 78:37:0017121:25, 78:37:0017121:23, 78:37:0017126А:43.
Не согласившись с решением и предписанием УФАС, учреждение обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания. Суды не усмотрели в действиях (бездействии) учреждения признаков вмененного нарушения части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ), требованиям административного судопроизводства.
В данном случае судами обоснованно констатировано следующее.
По результатам открытого конкурса, победителем которого было признано ООО "Ритуал", между учреждением и ООО "Ритуал" заключен договор от 27.12.2013 в„– 2-К-2013 на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ Колпинского района Санкт-Петербурга (Колпинского городского, Нового Колпинского, Балканского воинского, Колпинского воинского, Усть-Ижорского воинского, Корчминского воинского, Усть-Ижорского кладбищ, Воинского кладбища в пос. Металлострой, Воинского кладбища в пос. Понтонный и кладбища Петро-Славянка), оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища (том дела I; листы 79 -84).
В соответствии с пунктом 1.1 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (утверждено постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 в„– 210; далее - постановление Правительства СПб в„– 210) ООО "Ритуал" (победитель конкурса) наделено полномочиями администрации кладбища; под таковой понимаются руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.
Основными видами деятельности администрации кладбища являются эксплуатация кладбища, то есть предоставление населению определенного перечня похоронных услуг, выполнение комплекса работ по поддержанию инфраструктуры кладбища в надлежащем состоянии и осуществление деятельности, направленной на развитие инфраструктуры кладбища; оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением; текущее содержание кладбища, то есть проведение комплекса работ по поддержанию кладбища и инфраструктуры кладбища в надлежащем состоянии; предоставление гражданам инвентаря для ухода за могилами; развитие и благоустройство территории кладбища; соблюдение правил пожарной безопасности; выполнение мероприятий по предупреждению случаев терроризма на кладбище; охрана кладбища и т.д.
В разделе 2 договора от 27.12.2013 в„– 2-К-2013 перечислены права и обязанности сторон, в частности, определено, что ООО "Ритуал" осуществляет погребение умерших (погибших) и оказывает услуги по погребению (пункт 2.1.2); обеспечивает надлежащее похоронное обслуживание потребителей, включающее весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших) (пункт 2.1.3); соблюдает порядок погребения, перезахоронения и эксгумации останков и урн с прахом умерших (погибших) (пункт 2.1.9); соблюдает правила изготовления и установки надмогильных сооружений (пункт 2.1.10); обеспечивает надлежащее ведение книги регистрации захоронений (пункт 2.1.17); оказывает ритуальные и иные услуги, связанные с погребением граждан на обслуживаемых ООО "Ритуал" кладбищах (пункт 2.1.26).
Кроме того, согласно пункту 3.1 указанного договора выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству кладбищ (объектов) в соответствии с Приложениями в„– 1, 2 и 4 к договору осуществляется за счет средств исполнителя - ООО "Ритуал".
Таким образом, ООО "Ритуал" в силу договора и постановления Правительства СПб в„– 210 является администрацией кладбища, а также оказывает весь комплекс организации ритуальных услуг.
В силу Положений об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге и о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, утвержденных постановлением Правительства СПб в„– 210, перечень организаций, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением не ограничен; следовательно, рынок ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, является конкурентным; ООО "Ритуал", выполняя функцию администрации кладбища, оказывает также ритуальные и иные услуги на конкурентном рынке; ООО "Похоронная служба" и ООО "Ритуал" являются конкурентами на рынке ритуальных услуг.
В рамках антимонопольного производства управлением установлено, что правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами: 78:37:0017121:25; 78:37:0017121:23 (Колпинское городское кладбище), и 78:37:17126А:43 (Новое Колпинское кладбище) является учреждение (на праве постоянного (бессрочного) пользования); указанные земельные участки относятся к зонам специального назначения (ТК 1), предназначены для размещения объектов ритуальной деятельности; они не передавались ООО "Ритуал" на праве аренды либо ином праве, однако фактически на них расположены временная постройка (передвижной модуль АБК), установленная для приема граждан по вопросам захоронения, отвода участков для захоронения и оформления документов, а также мастерские ООО "Ритуал" по изготовлению памятников.
В силу части 1 статьи 15 Закона в„– 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 в„– 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства"; далее - постановление Пленума ВАС РФ в„– 30).
По итогам антимонопольного преследования УФАС сочло, что именно бездействие учреждения, допустившего использование земельных участков ООО "Ритуал" без проведения торгов, привело к ограничению конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг, так как ООО "Ритуал", осуществляя не только функцию администрации кладбища, но и оказывая весь спектр ритуальных услуг, приобрело в результате использования названных земельных участков безусловные преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, также оказывающими ритуальные услуги, но при этом, осуществляющие свою деятельность в арендованных помещениях за пределами территории кладбища.
Суды не согласились с такими выводами управления (с учетом значимых нормативных положений и статуса ООО "Ритуал" как победившего на конкурсной основе за право организации соответствующих услуг на определенных объектах - кладбищах, с определенными договорными правами и обязанностями, порядок и сроки реализации которых не связаны с предусмотренным законом обязательным наделением администрации кладбища правами и обязанностями землевладельца).
Для наиболее качественного выполнения обществом своих обязанностей по договору необходимо использовать вспомогательные помещения, ООО "Ритуал" использует временные сооружения (передвижные модули), размещенные на территории кладбища, в соответствии с нормативно предусмотренным функциональным зонированием территории кладбища, в частности, функционированием ритуальной и административно-хозяйственной зон (пункты 3.1, 3.4, 3.5 утвержденного постановлением Правительства СПб в„– 210 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге; далее - Положение).
Как обоснованно признали суды, эти временные сооружения используются ООО "Ритуал" исключительно для выполнения обязательств по договору, для наиболее полного и качественного обслуживания граждан; объекты недвижимости на кладбищах отсутствуют. В обязанности ООО "Ритуал" как администрации кладбища входит не только предоставление населению определенного перечня похоронных услуг, но и выполнение комплекса работ по поддержанию инфраструктуры кладбища в надлежащем состоянии и осуществление деятельности, направленной на развитие инфраструктуры кладбища; текущее содержание кладбища, то есть проведение целого комплекса работ в целях надлежащего содержания кладбища; развитие и благоустройство территории кладбища; предоставление гражданам инвентаря для ухода за могилами; соблюдение правил пожарной безопасности; выполнение мероприятий по предупреждению случаев терроризма на кладбище; охрана кладбища и т.д.
Осуществление указанной деятельности без физического присутствия на территории кладбища практически невозможно. Управлением же не принято во внимание, что перечисленные виды деятельности оказываются администрацией кладбища на основании договора, заключенного по результатам конкурса, и за счет собственных денежных средств организации. А это означает, что ООО "Ритуал" получает не только преимущества от своей деятельности на конкурентном рынке по оказанию ритуальных услуг, но и несет затраты, связанные с осуществлением обязанности по содержанию и развитию всей инфраструктуры кладбища. Так, например, работы по установке, снятию и замене надмогильных сооружений, а также вырубка букв и знаков на надмогильных сооружениях производятся исключительно администрацией кладбища либо с ее согласия иным лицом (пункт 8.2 Положения).
Таким образом, исполнение администрацией кладбищ соответствующих обязательств по договору не создает ей преимущественных условий и само по себе не препятствует доступу широкого круга лиц к тому или иному экономически привлекательному ресурсу, не влияет на право юридических и физических лиц, в том числе ООО "Похоронная служба", осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию ритуальных услуг населению.
Поскольку, как было указано выше, земельные участки, на которых расположены кладбища, закреплены за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования, суды указали на то, что в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками; какое-либо распоряжение указанными земельными участками учреждением и администрацией кладбища не осуществляется.
При этом, как правильно отметили суды, положения Закона Санкт-Петербурга от 16.07.2010 в„– 447-113 "О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством" не распространяются на правоотношения, связанные с использованием рассматриваемых земельных участков, отведенных для осуществления погребения граждан и закрепленных за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования (пункт 2 статьи 3 упомянутого Закона).
Управлением и ООО "Похоронная служба" не указан тот или иной федеральный закон, которому соответствующие региональные нормы противоречат.
При таких обстоятельствах суды верно установили недоказанность антимонопольным органом вмененного нарушения учреждением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; выводы судов согласуются с пунктом 8 постановления Пленума ВАС РФ в„– 30.
Суды в связи с этим указали, что состоявшаяся конкурсная процедура по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции; ее результат достигнут (договор от 27.12.2013 в„– 2-К-2013 заключен, его условия исполняются); осуществление администрацией кладбищ своих обязанностей и оказание ею услуг по ритуальному обслуживанию населения с использованием временных сооружений является по сути исполнением обязательств по договору с учреждением и не влияет на право третьих лиц оказывать агентские и иные ритуальные услуги населению, не может приводить к ограничению конкуренции на означенном товарном рынке.
Выводы судов по настоящему делу также согласуются со значимыми выводами, отраженными во вступивших в законную силу судебных актах по делам в„– А56-498/2014 и А56-48515/2014.
Оспариваемые решение и предписание УФАС не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы учреждения в экономической сфере.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.06.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2015 по делу в„– А56-21458/2015 оставить без изменения, а кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Специализированная служба по вопросам похоронного дела Санкт-Петербурга и Ленинградской области" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ

Судьи
Е.Н.АЛЕКСАНДРОВА
И.Г.САВИЦКАЯ


------------------------------------------------------------------