АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 сентября 2016 г. по делу в„– А56-70307/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Подвального И.О., Савицкой И.Г., при участии от Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области Касаткина С.В. (доверенность от 23.03.2016 в„– 02-07-13/16), от Комитета государственного заказа Ленинградской области Базановой Я.И. (доверенность от 25.12.2015 в„– 01-13-831/15-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Щемель В.Д. (доверенность от 08.02.2016 в„– 01/50), рассмотрев 07.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.01.2016 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016 (судьи Есипова О.И., Борисова Г.В., Лопато И.Б.) по делу в„– А56-70307/2015,

установил:

Комитет по дорожному хозяйству Ленинградской области, место нахождения: 190103, Санкт-Петербург, Рижский проспект, дом 16, ОГРН 1027810355990, ИНН 4700000187 (далее - Комитет по дорожному хозяйству, Комитет), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - Управление, УФАС), от 23.09.2015 по делу в„– 1276-03-7146-РЗ/15.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет государственного заказа Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, литера "А", ОГРН 1107847230842, ИНН 7842434812 (далее - Комитет госзаказа), и Общество с ограниченной ответственностью "СпецСтрой", место нахождения: 197348, Санкт-Петербург, Коломяжский проспект, дом 20, литера "А", помещение 167Н (далее - ООО "СпецСтрой").
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.01.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016, в удовлетворении заявленных требований Комитету отказано.
В кассационной жалобе Комитет по дорожному хозяйству просит решение от 15.01.2016 и постановление от 23.05.2016 отменить и принять новый судебный акт - об удовлетворении требований заявителя. Податель жалобы считает, что объединение в одной закупке нескольких участков автомобильных дорог общего пользования регионального значения Ленинградской области не противоречит действующему законодательству Российской Федерации. По мнению подателя жалобы, выводы судов, изложенные в решении от 15.01.2016 и постановлении от 23.05.2016, противоречат позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Определение от 20.12.2012 в„– ВАС-16776/12).
В судебном заседании представители Комитета по дорожному хозяйству и Комитет госзаказа поддержали доводы жалобы, а представитель Управления просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
ООО "СпецСтрой" о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции считает, что решение суда первой инстанции от 15.01.2016 и постановление апелляционного суда от 23.05.2016 являются законными и обоснованными.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 26.08.2015 Комитет по дорожному хозяйству разместил на официальном сайте www.zakupki.gov.ru извещение в„– 0145200000415001646 о проведении открытого конкурса на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Ленинградской области. Начальная (максимальная) цена контракта - 186 546 054 руб. 64 коп.
В Управление обратилось ООО "СпецСтрой" с жалобой на действия Комитета при составлении и утверждении конкурсной документации при проведении вышеуказанной закупки.
Рассмотрев жалобу Общества, комиссия УФАС решением от 23.09.2015 по делу в„– 1276-03-7146-РЗ/15 признала в действиях Комитета, выразившихся в описании и установлении в рамках одной закупочной процедуры и в рамках одного государственного контракта выполнение ремонтных работ в отношении двух различных автомобильных дорог регионального значения, являющихся самостоятельными объектами закупки, нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 50 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ).
Предписанием от 23.09.2015 по делу в„– 1276-03-7146-РЗ/15 антимонопольный орган обязал Комитет по дорожному хозяйству как заказчика и Комитет госзаказа как уполномоченный орган устранить выявленные нарушения.
Посчитав решение и предписание Управления от 23.09.2015 по делу в„– 1276-03-7146-РЗ/15 незаконными, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
При рассмотрении вопроса о нарушении заказчиком части 1 и 2 статьи 33 Закона и пункта 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ суды проанализировали положения спорной конкурсной документации и пришли к следующим обоснованным выводам.
Статьей 6 Закона в„– 44-ФЗ определено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
В силу статьи 8 Закона в„– 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Как следует из материалов дела, объектом закупки в рамках спорного конкурса являлось выполнение работ по ремонту следующих пяти участков автомобильных дорог регионального значения: "Елизаветино - Фьюнатово" (протяженность 4,56 км); "Псков - Гдов - Сланцы - Кингисепп - Краколье" (протяженность 4,0 км); "Кириши - Городище - Волхов" (протяженность 1,2 км) и "Кириши - Городище - Волхов" (протяженность 2,7 км); "Подъезд к д. Пчевжа" (протяженность 0,66 км).
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 в„– 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон в„– 257-ФЗ) под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Согласно приведенной в статье 5 указанного Закона классификации автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения, частные автомобильные дороги.
Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 8 статьи 5 Закона в„– 257-ФЗ).
Постановлением Правительства Ленинградской области от 22.04.2011 в„– 110 "О внесении изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 27.11.2007 в„– 294 "Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального значения" (далее - Постановление в„– 294) утвержден "Перечень автомобильных дорог регионального значения Ленинградской области", в котором указаны наименования автомобильных дорог, их протяженность, районы, по которым проходят дорожные трассы, а также идентификационные и учетные номера дорог.
Суды по материалам дела установили, что поскольку вышеназванным Постановлением в„– 294 предусмотрено, что каждая трасса автомобильной дороги, поименованная в нормативном акте и имеющая средства идентификации, представляет собой отдельный объект в рамках дорожной сети Ленинградской области, то при описании объекта закупки в спорной конкурсной документации Комитету в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 и пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ заказчику необходимо было указать идентификационный и учетный номера соответствующей автомобильной дороги регионального значения, участки которой подлежали ремонту, что последним исполнено не было.
Суды также указали на то, что при описании объекта закупки заказчиком в один лот включены участки двух различных автомобильных дорог регионального значения; дороги расположены в разных муниципальных образованиях, не пересекают территориальные границы смежных муниципальных районов и не являются единой составной частью указанных в конкурсной документации участков, что не оспаривается подателем жалобы.
Из материалов дела следует, что указанные в конкурсной документации автомобильные дороги регионального значения, находятся в границах разных муниципальных образований Ленинградской области и не являются единым функциональным процессом, не имеют единое функциональное назначение.
Так, территориально участок автомобильной дороги "Елизаветино - Фьюнатово" (протяженность 4,56 км), находится в Гатчинском районе Ленинградской области; участок автомобильной дороги "Псков - Гдов - Сланцы - Кингисепп - Краколье" (протяженность 4,0 км) находится в Кингисеппском и Сланцевском районах Ленинградской области; участки автомобильной дороги "Кириши - Городище - Волхов" (протяженность 1,2 км) и "Кириши - Городище - Волхов" (протяженность 2,7 км) находятся в Киришском и Волховском районах Ленинградской области; участок автомобильной дороги "Подъезд к д. Пчевжа" (протяженность 0,66 км) находится в Киришском районе Ленинградской области.
Таким образом, установление в конкурсной документации требования о выполнении в рамках одной закупки ремонта разных автомобильных дорог, расположенных в разных муниципальных образованиях, не связанных между собой функционально, влечет ограничение числа участников закупки, поскольку создает дополнительные требования к участникам конкурса о необходимости наличия большего объема технических, кадровых, а также финансовых ресурсов, для выполнения работ в границах различных муниципальных образований, территориально не связанных между собой, и фактически приведет к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных освоить такой необоснованно укрупненный лот (начальная (максимальная) цена контракта - 186 546 054 руб. 64 коп.), что является нарушением пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе, обоснование начальной (максимальной) цены контракта.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона в„– 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами. Описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются его функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться: требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов; наименование места происхождения товара или наименование производителя; а также требования к товарам, к информации, работам и услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.
Как видно из материалов дела и установлено судами, в рассматриваемом случае Комитетом была разработана и утверждена конкурсная документация, в пункте 5.2 которой указано, что объектом закупки является "Выполнение работ по ремонту автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Ленинградской области Лот в„– 5". Описание объекта закупки, объем выполняемых работ, оказываемых услуг и условия контракта, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, содержится в специальной части конкурсной документации (приложения в„– 1 "Техническое задание" и в„– 3 "Проект контракта").
Комитет в "Техническом задании" указал, какие участки автомобильных дорог общего пользования регионального значения Ленинградской области и в каком объеме являются объектами ремонта, в какие сроки должен быть проведен ремонт.
Оценивая оспариваемое решение УФАС от 23.09.2015 по делу в„– 1276-03-7146-РЗ/15 в части вменения заказчику в лице Комитета по дорожному хозяйству нарушения положений пункта 1 части 1 статьи 33, а также пункта 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ, суды правильно сослались на необъективное описание заказчиком объекта закупки и необоснованное укрупнение лота, в связи с чем признали выводы Управления основанными на нормах действующего законодательства Российской Федерации, а оспариваемые решение и предписание УФАС признаны судами законными и обоснованными.
Кассационная инстанция считает указанные выводы судов соответствующими вышеприведенным нормам Закона в„– 44-ФЗ.
Действительно, положениями пункта 1 части 1 статьи 33, а также пункта 1 части 1 статьи 50 Закона в„– 44-ФЗ не установлено однозначного запрета заказчику самостоятельно принимать решение о включении товаров, работ, услуг в единый лот различных объектов.
В данном случае участки автодорог, входящие в состав одного лота, технологически и функционально не связаны между собой независимо от того, что эти участки автомобильных дорог регионального значения находятся в пределах одного субъекта Российской Федерации - Ленинградской области.
Согласно положениям Закона в„– 44-ФЗ описание объекта закупки должен носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются его функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).
В данном случае в своем решении от 23.09.2015 Управление специально отметило, что Комитет по дорожному хозяйству не представил в ходе рассмотрения дела ни письменных, ни устных обоснований правомерности объединения в рамках одной закупки одновременно разных участков автомобильных дорог. Не представлено также обоснования принципов формирования столь разных объектов в рамках всей закупки, что не может свидетельствовать об объективности описания закупки заказчиком.
Таким образом, выводы судов обеих инстанций о том, что объединение в один лот нескольких участков дорог ограничивают возможности потенциальных участников принять участие в торгах, поскольку они не имеют достаточных производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на всех участках дорог, не связанных между собой функционально, являются правильными и обоснованными.
Довод подателя жалобы о том, что в материалах дела не имеется доказательств того, что документация об аукционе содержит какие-либо требования к участникам открытого конкурса относительно трудовых, технических и иных ресурсов, за исключением требований, предусмотренных Законом в„– 44-ФЗ, является несостоятельным, поскольку не опровергает необъективности описания закупки заказчиком применительно к обстоятельствам настоящего дела.
При таких обстоятельствах доводы жалобы о не допущенных Комитетом по дорожному хозяйству нарушениях пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 33 Закона в„– 44-ФЗ при описании объекта закупки и установлении к нему требований следует признать не доказанными.
Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, а выводы судов соответствуют нормам права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.
Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.01.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2016 по делу в„– А56-70307/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий
А.В.АСМЫКОВИЧ

Судьи
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ
И.Г.САВИЦКАЯ


------------------------------------------------------------------