АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 сентября 2016 г. по делу в„– А56-77255/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Подвального И.О., при участии от государственного казенного учреждения Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области" Черкасовой А.С. (доверенность от 06.09.2016 в„– 160-2016) и Ворошиловой А.М. (доверенность от 20.11.2015 в„– 10-1853/15-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Хрущ В.Д. (доверенность от 08.09.2016 в„– 01/552), рассмотрев 20.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.12.2015 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Есипова О.И.) по делу в„– А56-77255/2015,

установил:

Государственное казенное учреждение Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области", место нахождения: 190103, Санкт-Петербург, Рижский проспект, дом 16, ОГРН 1044701899087, ИНН 4716021880 (далее - Учреждение, ГКУ "Ленавтодор"), и Комитет государственного заказа Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, литера "А", ОГРН 1107847230842, ИНН 7842434812 (далее - Комитет), обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление), от 12.10.2015 по делу в„– 1382-03-7698-Р3/15. С учетом объединения в одно производство двух арбитражных дел (в„– А56-77597/2015 и в„– А56-77255/2015) рассматриваемому делу присвоен второй из указанных номеров.
К участию в объединенном деле в„– А56-77255/2015 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: акционерное общество "Ордена Трудового Красного Знамени Трест "Спецгидроэнергомонтаж", место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 111/3, литера "А", ОГРН 1027809192344, ИНН 7815014022 (далее - АО "СГЭМ"); а также акционерное общество "Электронные торговые системы", место нахождения: 123317, Москва, Тестовая улица, дом 10, ОГРН 1087746762597, ИНН 7703668940.
Решением суда первой инстанции от 25.12.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016, заявленные требования Учреждения и Комитета удовлетворены.
В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об отказе в удовлетворении заявлений ГКУ "Ленавтодор" и Комитета. Податель жалобы настаивает, что спорная аукционная документация, составленная заказчиком в лице Учреждения, содержит множество показателей, в которых двусмысленность и неопределенность может вводить в заблуждение участников закупки, а также противоречит требованиям пунктов 1 и 2 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 в„– 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон в„– 44-ФЗ).
В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители ГКУ "Ленавтодор" возражали против ее удовлетворения.
Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, ГКУ "Ленавтодор" (заказчик) разместило 06.08.2015 в сети "Интернет" (www.zakupki.gov.ru) извещение о проведении электронного аукциона и сопутствующую аукционную документацию о данном аукционе на право заключения государственного контракта на реконструкцию автомобильной дороги "Красное Село - Гатчина - Павловск" на участке км 14+600 км 18+000 в Гатчинском районе Ленинградской области (далее - Аукционная документация). Уполномоченным органом аукциона выступал Комитет.
АО "СГЭМ" (как участник аукциона) 05.10.2015 подало жалобу в УФАС на неправомерные действия аукционной комиссии при проведении указанного электронного аукциона, выразившееся в незаконном отклонении его заявки. По результатам рассмотрения данной жалобы Управление вынесло решение от 12.10.2015 по делу в„– 1382-03-7698-Р3/15, которым указанная жалоба признана необоснованной. Однако в действиях Учреждения при этом было выявлено нарушение пунктов 1 и 2 части 1 статьи 33 Закона в„– 44-ФЗ.
На основании своего решения УФАС в этот же день выдало ГКУ "Ленавтодор" и Комитету предписание об устранении допущенных нарушений законодательства Российской Федерации о закупках путем отмены протоколов, составленных заказчиком в ходе проведения закупки и внесения изменений в документацию.
Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, Учреждение и Комитет обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.
Суды первой и апелляционной инстанций, признавая недействительными оспариваемые заявителями решение и предписание УФАС, исходили из того, что установленные заказчиком в Аукционной документации требования к предоставляемым материалам в полной мере отвечают требованиям объективности описания объекта закупки и использования стандартных показателей в соответствии с ГОСТами и требованиями, установленными пунктами 1 и 2 части 1 статьи 33 Закона в„– 44-ФЗ.
Между тем суды двух инстанций не учли следующее.
В соответствии со статьей 6 Закона в„– 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Закона в„– 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются в том числе аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, а также запросы котировок и предложений (часть 2 статьи 24 Закона в„– 44-ФЗ).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 того же Закона в„– 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, содержащей правила описания объекта закупки.
В силу части 1 статьи 33 Закона в„– 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться, в числе прочих, следующим правилом - использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии (пункт 2).
Частями 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 в„– 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон в„– 135-ФЗ) установлен запрет на совершение при проведении торгов действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Из взаимосвязанных целей регулирования Закона в„– 44-ФЗ и Закона в„– 135-ФЗ следует, что заказчики при описании объекта закупки должны таким образом зафиксировать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые им необходимы, а с другой стороны - не ограничить количество участников закупки.
Между тем Управлением в ходе проверки жалобы АО "СГЭМ" и анализа Приложения в„– 10 к "Техническому заданию" Аукционной документации было установлено следующее: требования заказчика к материалам (используемым при выполнении работ по предмету закупки) сформулированы таким образом, что влекут за собой двоякое восприятие и неопределенность при заполнении первых частей заявок, что вводит участников в заблуждение.
Так, например, в упомянутом "Техническом задании" в позиции в„– 8 "Наименование товара" - "Бетон" указано на соответствие его требованиям ГОСТа 26633-2012 (том 2, листы 59 - 62).
Указанный стандарт устанавливает классификационные признаки бетонов, а также технические требования к ним (приведенные, в том числе, в таблицах названного ГОСТа). В таблице в„– 3 ГОСТа 26633-2012 приведено рекомендуемое содержание отдельных фракций крупного заполнителя в составе бетона; а в таблице в„– 4 - допустимое содержание вредных примесей в заполнителях. Причем в таблице в„– 4 в одну графу включены такие вредные примеси, как магнетит, гидрооксиды железа, апатит, нефелин и фосфорит, являющиеся породообразующимися минералами, относительно которых установлено их допустимое содержание (10% объема - каждый в отдельности, 15% объема - в сумме).
Заказчик в "Техническом задании" выделил отдельно требование по каждой вредной примеси, сведенной в одной графе таблицы в„– 4, оформив это следующим образом:
- к показателю "Содержание пород и минералов, отнесенных к вредным примесям в заполнителях. Содержание фосфорита, % объема" в данном случае установлено требование "не должно быть более 10";
- к показателю "Содержание пород и минералов, отнесенных к вредным примесям в заполнителях. Содержание магнетита, % объема" установлено требование "не должно быть более 10";
- к показателю "Содержание пород и минералов, отнесенных к вредным примесям в заполнителях. Содержание нефелина, % объема" установлено требование "не должно быть более 10";
- к показателю "Содержание пород и минералов, отнесенных к вредным примесям в заполнителях. Содержание апатита, % объема" установлено требование "не должно быть более 10".
При этом ГКУ "Ленавтодор" в "Техническом задании" второй показатель допустимого содержания вредных примесей ("в сумме - 15%") не указало.
Кроме того, в части перечисления значений по показателям таблицы в„– 3 ГОСТа 26633-2012 Заказчик в "Техническом задании" указал, что наибольший размер заполнителя в составе бетона не должен быть более 80 мм, но при этом максимальное значение содержания фракции 5 - 10 мм в крупном заполнителе не должно быть менее 10%, а содержание фракции св. 10 - 20 мм - не более 75%. Показатель максимальной границы содержания фракции 5 - 10 мм и минимальной границы содержания фракции св. 10 до 20 мм согласно таблице в„– 3 ГОСТа 26633-2012 Заказчиком не определялся.
Сформулированные подобным образом неоднозначные требования к вредным примесям и к содержанию отдельных фракций крупного заполнителя в составе используемого бетона сформировало в итоге ложное представление о потребностях заказчика (Учреждения), тем самым ввело в заблуждение участников закупки, поскольку они (участники) указывали значения показателей компонентов для бетона исходя из буквальных требований "Технического задания", в то время как ГКУ "Ленавтодор" предъявляло требования и к другим показателям (не указанным в "Техническом задании") значений со ссылкой на требования названного ГОСТа.
Анализ Аукционной документации показал, что "Техническое задание" при наличии ссылки на ГОСТы в итоге содержит множество показателей из указанных стандартов, причем эти показатели упомянуты выборочно, с обозначением лишь одной из границ стандартно установленного диапазона значений. В свою очередь, инструкция по заполнению заявки на участие в электронном аукционе, имеющаяся в аукционной документации (далее - Инструкция), не позволяет установить: какими именно требованиями следует руководствоваться при заполнении заявки - исключительно требованиями, указанными в "Техническом задании" (с выдержками из ГОСТов), или требованиями из "Технических регламентов", "Стандартов", поименованных в том же "Техническом задании".
Учитывая изложенные обстоятельства, следует согласиться с выводами УФАС о том, что формально участник аукциона указывает сведения в соответствии с требованиями "Технического задания" и Инструкции, однако из-за необъективного описания заказчиком объекта закупки представляет в этой части недостоверные сведения.
В ходе рассмотрения дела, а также в судебном заседании кассационной инстанции представители ГКУ "Ленавтодор" не смогли обосновать - каким именно образом излишняя детализация одних показателей применяемого при строительстве объекта материала и умолчание о других (требуемых) показателях этого же материала отвечает потребностям заказчика в качественном производстве работ по реконструкции автодороги и что спорная детализация обусловлена его объективными потребностями.
Более того, положения Закона в„– 44-ФЗ не обязывают участника закупки иметь в наличии товар, предлагаемый к использованию при выполнении работ, для представления подробных сведений о веществах, применяемых при изготовлении такого товара.
В рассматриваемом случае очевидно, что участнику закупки по ремонту автодороги не могут быть заранее известны конкретные показатели допустимых в соответствии с ГОСТом 26633-2012 значений фракций, входящих в состав бетона, который имеет ограниченный срок специального хранения и изготавливается с применением заполнителей по их виду, для каждого из которых в свою очередь установлены стандарты. В данном случае заказчиком использовались нормы технического регулирования (указание одного параметра из множества допустимых) не в соответствии с целями, на достижение которых такое регулирование действительно направлено, а с иной целью, не обусловленной объективными потребностями Учреждения.
Суды двух инстанций не оценили должным образом доводы Управления о том, что подобное установление заказчиком требований к компонентам материалов, используемых при реконструкции автомобильной дороги, влечет за собой двусмысленность и неопределенность при заполнении первых частей заявок и вводит участников в заблуждение.
С учетом изложенного у судов первой и апелляционной инстанций не имелось правовых оснований для удовлетворения заявленных требований; как и для признания недействительными оспариваемых решения и предписания УФАС.
Так как суды двух инстанций в полной мере установили фактические обстоятельства дела, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные решение и постановление, а также принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.12.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016 по делу в„– А56-77255/2015 отменить.
В удовлетворении заявленных требований Государственному казенному учреждению Ленинградской области "Управление автомобильных дорог Ленинградской области" отказать.

Председательствующий
И.Г.САВИЦКАЯ

Судьи
О.А.АЛЕШКЕВИЧ
И.О.ПОДВАЛЬНЫЙ


------------------------------------------------------------------